摘 要：服务型政府是一个内涵丰富的体系，是一项与以往任何时代的政府模式迥然不同的创举。它的内涵在逻辑上包含三重结构体系：客观结构体系，即由体制、组织、机构、资源等要素组成；主观结构体系，即由权力、法律、政策、治理方式等要素组成；价值结构体系，即由意志、责任（义务）、人格等要素组成。这三重结构体系的统一体即是服务型政府内涵的规定性。以内涵逻辑为论域解析服务型政府的结构体系，目的在于以结构体系为目标，全面深化行政体制改革，建设具有中国特色的服务型政府。
关键词：服务型政府；客观结构体系；主观结构体系；价值结构体系
中图分类号：D63
文献标识码：A
文章编号：1001-8204（2015）03-0014-05
世界上任何事物的本质都是由其结构体系决定的，结构体系是事物的各个要素之间的有序搭配。“服务型政府”亦是如此。笔者认为，服务型政府的结构体系包括客观结构体系、主观结构体系和价值结构体系，只有将这三种结构耦合起来，形成整体，才能逐渐建成真正履行为人民谋福祉职能的服务型政府。
一、服务型政府的客观结构体系
服务型政府的客观结构体系是服务型政府职能的物质载体，它包括体制、组织、机构、资源等方面。就体制而言，任何政府体制都是集权与分权的统一体，在某一政府体制内集权和分权并不是“非此即彼”的不相容关系，而是依据其集权与分权相对比较的程度而言的：如果说它是集权制，那就表明其体制内集权程度高而分权程度低，反之亦然。古德诺在依据美国国情阐述政治与行政的协调性时说，需要“行政的适度集权化”。在美国，联邦（或州）与地方政府之间有着明确的分权，这就“造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。”[1]（P34-35）因而，“只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调……在我们原来分权的体制下，这些官员事实上并不受任何来自政府的控制，而只有法院从维护法律的角度对它们进行的监督。”[2]（P69）
中国是一个单一制的国家，行政体制改革经历的是从集权走向分权的道路。然而，在这一改革过程中出现了异化现象，使行政分权改革出现了“权力分散”的怪现象，在地方政府中形成了无数小集权，地方政府的领导者在这种小集权的天地里独揽权力，行政审批“一支笔”，行政决策“一言堂”，行政作风“家长制”，行政腐败问题严重。在中国，虽然根深蒂固的国家政权的高度集权制对现代政府体制影响深重，虽然世界工业社会管理型政府治理模式仍在现实社会的治理中大有用场，但是，面对全球化、后工业化社会基于民主潮流暂露的服务型政府治理体系的要求，政府行政体制走向分权、民主已势所必然，行政体系科学化、法制化、民主化和道德化的呼声愈加强烈，并基本定格为政府持续改革的逻辑要求。需要说明的是，分权不一定就是民主，民主并非剔除集权。分权是在既定组织系统中权力的分配，民主是在既定法制框架下权利的体现；分权解决的是权力专制或权力集中过度的问题，民主解决的是民众基于权利诉求的方式问题。然而，权力集中过度的社会背景下绝不会有民主，只有在分权的社会环境中才会响起民主的声音。服务型政府在行政体制上应当表现为分权为主导、集权为辅助的分权制，在行政决策机制上应当体现民主集中制，即集中指导下的民主与民主基础上的集中的有机统一。
行政集权只有在地方自治能力较强的基础上才能发挥其维护、贯彻国家统一意志的功用，行政分权只有在不损害国家意志统一性和有利于民主诉求的条件下才能发挥其权力制衡、遏制权力专制或权力集中过度的弊端泛滥的作用。行政民主既要以行政分权为背景，又要以行政意志统一为前提，还要以培育社会自治能力为目的。否则，或者使行政民主流于形式主义，实质上足权力专制或权力集中过度“说了算”；或者使行政意志统一性遭遇破坏，民主异化为无政府主义，社会稳定秩序荡然兀存；或者使社会自治文明道路被堵塞，个人主义甚嚣尘上，社会治理“一盘散沙”。这告诉我们，无论在任何社会，尤其在充满不确定性风险的后工业社会，必须在行政分权与集权的张力相对平衡和适度的制度框架内，疏通民主基础上民意表达与公民参与的渠道，积极培育法治与德治相统一治理模式。那种为寻求统一性而扼杀正在不断生成社会自治或者强调社会自治而破坏国家统一性意志，都是不可取的。就服务型政府建设而言，它应当是以培育社会高度的文明成熟、自治自强为使命。
现实启示我们，管理型政府的官僚制组织形式在后工业进程中其作用的时空越来越萎缩，代之而生的是与后工业社会高度复杂性和高度不确定性的环境相适应的一种新的组织类型——“合作制组织”。从构成上来说，这种组织类型是由常规组织和任务型组织两个部分有机构成的。常规组织是合作制组织经常的、稳定的存在形式，而任务型组织则是以任务为导向、灵活应变的存在形式。据此，合作制组织形式在其机构设置上同样包含着两种机构类型：常设机构和临时机构。常设机构在纵向上划分层级，在横向上划分部门，但这里的科层划分与官僚制组织形式是不同的：一是在组织层级划分上力求“扁平化”；二是在组织部门划分上力求一种“宽口径”设置；三是在层级之间、部门之间以及科层之间要实现有机统一。但这种形式的划分并非服务型政府组织结构的实质，实际上所有这些经过层级划分的部门都是政府组织网络结构中的节点，它以任一部门为中心而与其他部门处于彼此依赖、相互合作的关系网络中。特别是常设机构相对于临时机构而言，它所起的作用往往是引导性的，除了完成一些常规任务之外，它需要向临时机构提供一切所必需的人、财、物、信息等资源。在这些临时机构的资源中，人力资源既可以是作为引导者的公务员，也可以是作为服务提供者的志愿者；财力资源主要体现在社会治理活动中必要的财力支撑，由于服务提供者所需要的财力支持是那些维持社会治理活动所必需的成本，并且在引导者与志愿者之间存在一种相互监督关系，因此总是能够倾向于节约的；物力资源则表现为完成仟务所必需的办公设备、办公室以及其他物质形式的需求等；信息资源主要体现为一种知识性资源，由于存在大量志愿者从事社会治理活动，那么，尽快掌握社会治理知识就成为这种没汁能够实现的一个必要条件，这在以往的统治型和管理型社会治理模式中确实很难实现，而在后工业社会中，以互联网技术为核心的网络化进程使实现社会治理知识的共享成为一种轻而易举的事情。我们不难发现，目前利用网络技术等方式所进行的信息公开的意义将发生质的变化，它不单单是社会监督的有效途径，重要的是能够供其他人来学习应对问题、处理社会公共事务的方式和方法，即实现社会治理知识的全民共享。
二、服务型政府的主观结构体系
服务型政府的主观结构体系主要包括权力、法律、政策、治理方式等方面。在农业社会统治型的社会治理模式中，国家权力的存在方式是混沌一体的（即“混权”）。按照权力“神授说”的假设，权力仪属于君王不属于民众，社会治理的官僚体系是通过君王的层层授权而逐级拥有社会治理权力的。为此，防止权力被滥用的制约方式只能是向授权者寻求，即自下而上回溯式的权力制约方式，最终将权力的制约追溯到君王那里，这样一来，如果权力被滥用没有在官僚层级中获得有效制约，那么“告御状”就成了最后一道防线。至此就不难理解，为什么农业社会的传世之作经常是以论述“王道”为核心内容的了。因为，整个农业社会的统治型社会治理体系就是这样把对权力的制约最终寄托到一位贤明君王身上的，丝毫不把权力制约的途径和方式放在制度的改革和完善之上，显然，这种权力制约的有效性范围是极受局限的。资产阶级启蒙思想家们显然看到了这种“混权”模式的缺陷及其对人类社会工业化进程的阻碍。因此，在革了君权统治的命之后，提出了“三权分立”的分权制，其本质内涵不在于权力的分立，而在于权力的制衡。并且，“三权分立”的权力来源（或归属）不再是某一个君王（或“英雄”）或集团，而是基于“公民本位”的“人民主权”，据此才将国家权力分为彼此独立、相互制衡的立法权、司法权和行政权。其实，从启蒙思想家的著作里，我们不难读出但经常被忽略的就是，执行立法权的立法机关是被虚化了，的，…立法机关’不必长期存在，而‘执行机关’则需要长期存在”[3]（P10）。这背后掩盖的逻辑是，当最高权力者不能够滥用权力时，那么，以此为基础的一切形式权力被滥用就几乎是不能的了。如果这个逻辑足符合人类社会权力制约的内在规定性的，那么在高度复杂性和高度不确定性的社会环境下，三权分立制衡所导致的权力掣肘、决策阻滞等现象将无法带领我们走出“全球风险社会”。为此，我们认为，法律化、制度化的静态抽象权力与实际运行的动态的具体权力二重权力结构，将在后工业社会高度复杂性和高度不确性的环境中具有较强的适应性。恩格斯说：“首要条件也是要有一个能处理一切管辖问题的起支配作川的意志”[4]。抽象行政权力就体现为“能处理一切管辖题的起支配作用的意志”，它是具有法制保证的规范性权力，能为行政组织的存在和发展提供基本保障，制度化是其发挥作用的方式。这种通过法制合法化、合理化、普遍化的权力，不仅表明它是国家统治权在公共行政领域的体现，具有政治性，而且表明它是服务于公共利益的权力，具有公共性。问题往往出现在具体权力的行使层面，具体权力是由个人或个性化的机构或部门所执掌的、用来处理具体事务的权力。它在发挥作用时可能会出现两种结果：如果它与抽象权力的功能和目标一致，那么它就会用来为权力所属的组织或社会服务；如果它与抽象权力的功能和目标不一致，权力执掌者“依法办事”的理性淡化，凭着不受约束的、非理性的个性化意志行使权力，那么它就会成为权力执掌者谋取私利的工具。这即是任何形式的权力腐败都是发生在具体权力当中的原因所在。由此可见，运用权力二重结构的划分，强化依照符合公共利益的法律化、制度化的抽象权力去制约实际运行中的具体权力，不仅保证了具体权力在复杂环境中处置问题的灵活性，又会一定程度地祛除具体权力恣意妄为的可能性。
制度化的制约方式存在于法治过程中，现实的权力主体在履行职能时会派生这样或那样的工作任务，而“为执行这些任务所需要的发号施令的权力，是以一种稳定性的方式进行分配的，并且是被……强制手段的法规严格限制的。”[5]这表明，权力只有通过稳定性、法制化的规定和分配，才有利于执行和完成工作任务。而法制必须转化为法治，“法治原则不仅要对制止行政权力滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们有充分的社会和经济的生活条件。”[6]（P82）但是，任何形式的法制化规定只能保证公共利益在最低限度上得到实现或不受侵害，而公共利益的真正实现以及公共权力公共性的内在规定性的体现，关键在于履行具体权力的个体人的道德自觉。在工业社会的管理型政府及其治理模式中，法制是行政制度的基础，法律成为约束政府的重要工具，治理活动表现为法治。而在服务型政府及其治理模式中，制度设计不再是以法律为中心，以道德为补充，而是一种法治与德治相结合的制度体系，治理操作层面寻求的是法治前提下的德治的张扬和扩张，甚至可以说法律体系只有在道德体系失效时才开始发挥作用。服务型政府主观结构体系中的公共政策遵循着“为人民服务”的宗旨，这就决定了我们要在“为人民服务”核心价值理念中去理解服务型政府的公共政策。服务型政府以培育成熟的社会为己任，其公共政策必然是以引导社会自治为基本功能的。服务型政府的公共政策是以人民主权的确认与公共利益的实现为基本内核的，是通过引导型政府职能而实现对社会价值作选择性配置的，是政府对社会治理程度的标示和对社会发展方向的指明，是政府与社会的合作性治理和协同性创新相统一的体现。
管理型政府以控制为导向的治理方式将所有类型的社会事务都纳入到其控制体系当中，以一种确定性方式来应对社会事务，这种做法在低度复杂性和低度不确定性的工业社会环境中着实有效。然而，当人类步人后工业社会之后，高度复杂性和高度不确定性的社会环境使管理型政府的治理方式逐渐丧失r用武之地。如果不能找到超越管理型政府及其治理模式的替代性方案，那么，人类将在风险社会的道路上随时遭遇种种灾难或灾害而陷入危机。后工业社会可能发生的种种风险昭示我们，仅仅靠政府治理社会的力量是难以掌控风险的发生和抵御灾难的袭击的，因而，必须开展理沦和实践的探索，寻找一种能够培育社会自治能力、遏制或应对危机发生的政府治理模式，这一治理模式就是服务型政府。“服务型政府就是基于为民服务和服务于民的价值取向，为满足社会持续文明发展和公众幸福生活的需要，以服务者的角色定位，以网络化的治理方式，以实现公共利益最大化为目的，构建其存在、运行和发展的持续良好机制，有效引导和推进社会走向高度文明和成熟自治的政府。”[7]（P316）
三、服务型政府的价值结构体系
服务型政府的价值结构体系主要包括意志、责任（义务）、人格等方面。任何一个社会形态下的政府都存在着行政意志。在农业社会，统治者及其官僚所构成的统治型政府的行政意志就是统治，统治者将自己的意志冠以“天下”“社稷”而作为国家意志，并以行政意志的方式贯彻给下属官吏，下属官吏层层传播，致使这种行政意志辐射全国，从而实现统治天下之目的。在工业社会，资产阶级启蒙思想将“天赋人权”的思想通过官僚制体系和掌控的文化传播工具灌输给每一个人，使这个社会中的每一个人天经地义地受制于“天赋人权”意志的束缚。具体来讲，在工业社会的管理型政府及其治理体系中，一切社会治理活动的开展所依赖的主要是文官或官僚，而官僚在“政治一行政”二分的政府体制中只有传达和执行决策、政策、决定、命令等义务，却没有参与制定或修改决策、政策、决定及命令的权力。因此，行政意志并不体现在行政官僚身上，而是体现在官僚所传达或执行的决策、政策、决定及命令之中，官僚仅是传达或执行行政意志的工具。那么，在管理型政府的治理体系中具有制定决策、政策、决定及命令权力的是哪些人呢？是民选官员。表面上民选官员是选民意志的表达者和代理者，但究竟该制定什么、制定哪些、怎样制定具体的决策、政策、决定及命令来体现选民意志，选民不得而知。显然，表面上管理型政府行政体系是民意的体现，实质上是那些民选官员或者社会上强势利益集团的意志体现，所制定和推行的决策、政策、决定及命令在根本上实现的是民选官员个人和利益集团的利益，而公共利益在这一过程中已被架空或所古份额较少。这就告诉我们，工业社会管理型政府所体现的是精英意志，而非公民意志。但是，在“为民服务”价值理念引领下，行政的决策、政策、决定及命令的制定和执行的参与权、知情权、监督权要实现由形式民主向实质民主的转变，公民本位而非官员本位，人民主权而非精英主权，行政的决策、政策、决定及命令要允分体现人民群众的意志，要以满足人民群众日益增长的物质、精神与文化的需要为出发点和落脚点。服务型政府必须是实实在在地“为人民服务”的政府，在制定和推行其决策、政策、决定及命令时，应倾听民众呼，回应民众诉求，体现民众意志，满足民众需要，实现民众利益。
澳大利业著名公共管理学者欧文·E·休斯说，现代“任何政府都需要建立一套责任机制，只有这样才能获得广泛的社会支持……政府组织由公众产生，为公众服务，并对公众负责。”[8]（P279）责任的逻辑思维是：份内应做之事是社会预期行为主体应该积极主动从事的社会或绀织赋予的工作，属于积极意义上的责任；而因没有做好份内之事所要承担的过失是社会或组织对行为主体行为不规范或不主动的惩罚，属于消极意义上的责任。责任体系的结构形式在不同社会条件下的不同社会治理模式中是不同的。现代政府是责任政府，而在人类历史发展中的一个相当长时期内是不存在责任政府的。一在君主专制时代，帝王既是国家主权的拥有行，又是国家的最高统治者；各级官吏的权力是帝王赋予的，这种帝王意志支配下的权力运行即便失误，帝王及听命于帝王的官吏也不承担任何责任。英国的政治家和学者最先研究和概括本国的责任政府制度，提“出了责任政府理论，其观点如下：政府的执政资格来门于议会的信任；在议会表决中政府一旦.失败就丧火议会信仟，政府即应辞职或者提请国王解散议会，纰织议会选举，以取信于民；政府采用集体负责制和人臣个人负责制，主要以向议会报告工作或在丧失议会信任后辞职的方式对}义会负责，文官不对议会负责、这种理论实质上表明，议会制政府就是责任政府。
随着上业社会的发展和后工业社会的到来，社会的高度复杂性和高度不确定性因素越来越多，政府行政的责任与义务日益凸显，学术界关注和研究政府责任的学者渐多、内容愈丰。1887年，公共行政学鼻祖美国学者托·斯·伍德罗·威尔逊，在其公共行政学的开山之作——《行政学研究》中，指出公务人员“良好的态度就是埘于他们所为之服务的政府的政策具有坚定而强烈的忠诚。”[9]（P74）他的研究涉及到公务人员的“责任”和“忠诚”。美国行政伦理学家特里·L·库珀根据弗雷德里希和芬纳关于责任的争论而将公务人员的职责分为客观责任和主观责任。客观责任包括对上级、民选官员和公民负责；主观责任则是基于对忠诚、良知、认同的信仰[10]（P280）。芭芭拉·S·罗姆泽克、梅尔文·杜布尼克提出了公共部门的“很有价值”的责任四分法：等级责任、法律责任、政治责任和专业责任[11]（P114）凯文·P·卡恩斯提出了多元分散的公共服务提供系统的责任分析框架，认为影响公共服务提供者的四种责任类型足法律责任、协议责任自由裁量责任和预期责任，从而将多元治理主体的公共责任纳入了政府问责制度之内。美国行政政学家戴维·H·罗森布鲁姆提出了综合行政理论，包括管理视角的行政责任强调效率、经济、效能等价值，强调保持组织统一并以此作为确立责任机制和指导组织伦理的手段；政治视角的行政责任推崇“代表性”“政治回应”“责任”等价值，强调应在政府机关以外建立确保行政责任的机制；法律视角的行政责任着眼于保护公民的宪法权利，并确立了公职人员违反宪法权利的责任标准。新公共服务学派代表者珍妮特·v·登哈特、罗伯特.B.登哈特则提出了新公共服务的责任理论：“公务员应该关注的不仅仅是市场；他们还应该父注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。”[12]（P85-87）传统公共行政理沦只讲公务员要直接对上级政治官员负责。新公共管理理论认为，公务员应像企业家那样对“顾客”负责，其工作绩效评估主要应以效率、“成本一收益”和对市场回应性为指标而新公共服务理论则认为，治理结构的复杂性决定了行政责任并不简单。为此，“政府应该巧妙地选择内部供给的方案，例如契约外包；加入到公私合作伙伴之中；利用代金券、支援者、启动资金，以及交换物等”[13]（P252）具体来讲，公共服务的对象足公众，实现公共利益所依赖的资源为公众所有，按说政府使用公众的资源来满足其利益需要是一个简单的问题，但在现实中政府是如何使用公共资源开展工作的，公众并没有直接参与资源使用的全过程，只足通过问接渠道对资源使用活动进行监督的。因此，政府及其公务中不单是对政务官负责或关注效率，还应对宪法法律.社区价值观、政治民主规范、职业标准及公民利益负责服务型政府的社会治理目标是通过公职人员的道德责任的承担而得以实现的，其道德责任体系的承担方式是把制度化的实现途径与人的道德信念结合起来，确立起从法律责任和行政责任向道德责任转化的机制，这种“确立”能否实现取决于公职人员的道德自觉。服务型政府的道德责任体系是社会治理活动中公职人员的一种普遍行为选择状态，是超越外在负担的内在使命，是超越盲从与依附的负责任的社会治理行为，是制度途径与道德信念有机整合的公共服务者自觉承担的责任行为[14]。公共服务者能够创造性地把一切行政责任和法律责任转化为道德责任，能够把一切客观责任转化为主观责任，能够把责任内化为自己的天然使命而承担之[15]。
综上所述，服务型政府建设不仅受制于时代背景，更受制于社会条件。西方国家虽具备后工业社会服务行政的时代背景，但其私有制的社会本质决定了它不可能建设真正的“为人民服务”的服务型政府。中国特色的社会主义社会虽处于工业社会与后工业社会的交融期，但公有制的社会本质和执政党“全心全意为人民服务”宗旨的耦合却是得天独厚的服务型政府建设的社会环境。只要我们循着服务型政府结构体系的内容来建设与完善，领导中国人民实现伟大梦想的服务型政府必将放射出灿烂的光芒。
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