体会到，必须改革地方公共消防服务体系，消防部门必须实现工作重心由消极扑救向主动预防的根本转变，由“灭火员”转变为“防火员”，必须全面强化火灾预防工作，消防部门应当切实承担起公众教育者、法律执行者的职责，消防人员不但应当是赴汤蹈火的英雄和勇士，更应是精通火灾预防知识、善于开展消防安全监督检查和宣传教育的专家与学者。通过全面推进火灾预防措施，可以明显降低火灾的发生率，进而减少火灾扑救开支，从而在减少火灾伤亡和财产损失方面发挥事半功倍的作用，形成良性循环。
联邦与地方的事权划分
美国作为联邦制国家，传统上把消防安全定位为典型的地方事权。20世纪70年代之前，联邦政府除了自身范围内开展极为有限的消防工作之外，如联邦政府机构和国有林区、草场以及核电厂、航空航天、军事基地的消防安全，很少干预各州和地方政府的消防事务。当然，这既有美国的宪法原则、对联邦主义的制衡等深层次原因，也与美国人民崇尚地方自治、对联邦政府的信任度普遍较低的传统密切相关。但是，在面对50个州政府、几万个地方政府各自为政、重复劳动所造成的经费投入效率低下、保障水平参差不齐等突出问题，美国联邦政府不得不出手，介入消防事务。为了合理划分联邦与州和地方政府的职权范围，避免越俎代庖，美国全国火灾防控委员会将联邦政府的消防工作职责定位为：改善公共消防安全水平的倡导者、向地方政府提供经费、教育培训等方面帮助的支持者、推动消防部门提高效能、拓展职能的拓展者。这种积极关注、介入有度的定位，与同一时期美国联邦政府在消除贫困、治理污染、城市重建、发展卫生教育事业等方面广泛支持地方事务的大背景，也是完全契合的。
消防安全工作中的科学管理
报告通篇体现了严谨、科学的态度。大到社会消防工作的重点，小到火灾防控的具体目标，每一个问题的论证过程，都充分体现了“目标管理”“目标导向”的思维模式，体现了科学决策的思维。报告强调，“规划是几乎所有消防安全工作的根基”，并就如何编制一个地区的消防安全总体规划进行了专门阐述。报告中反复出现“成本效益”（Cost-benefit，Cost-effective）的概念，强调任何一项火灾防控措施的决策，都要综合考虑充足的消防安全保障水平、合理的社会消防安全成本、可控的火灾风险这3大要素，通过科学、系统的举措，实现“火灾损失管理”（Fire Loss Management）的目标。报告中特别重视对火灾防控措施的绩效评估，强调任何一个火灾防控项目，都应当包括信息反馈和绩效评价机制，比如第5章第2节关于消防监督检查的效果研究、第7章第1节对消防装备的效能研究、第15章第3节对学校消防宣传教育效果的比较研究，以此判断火灾防控措施的实际效果——不是满足于“我行动了”，而是更关注“行动的成效”，着力解决“最后1km的问题”。
“美国特色”的消防力量体系
美国的消防力量体系，也绝非“大、中城市以职业制为主，小城镇以志愿制为主”那么简单。报告对颇具“美国特色”的多种形式消防队伍进行了详尽阐述，除了传统的职业消防队、志愿消防队之外，还有“职业+志愿”的混合模式、“警察+消防”的警消联勤模式、以其他市政员工等兼职人员为主的辅助消防队、以家庭主妇为主的女性志愿消防队、按照契约由私人企业提供的市场化灭火救援服务、相邻政府之间依据协议的区域协作模式等。并建议各地因地制宜，精心规划，趋利避害，选择最适合的灭火救援保障模式。
消防安全在社会建设中的定位
报告没有“就消防谈消防”，而是站在更高、更全面的视角审视消防安全问题。报告坦言，20世纪70年代，美国社会正处于快速变革之中，大量棘手的社会问题亟待解决、应接不暇，仅在产品质量领域，美国社会就面对很多社会关注度更高的问题（如食品安全、药品安全、交通工具安全等）。但报告并未因此而放松懈怠，而是建议消防部门顺势而为，积极变革，主动改进和优化人力资源配置，不断提高管理水平和服务效能，实现由“灭火员”向“防火员”的根本性转变，勇于承担所有与抢救人员生命有关的紧急救援任务，通过及时回应公众不断增长的消防安全需求，赢得政府与民众的认同和支持，“以有为争有位”，在与其他公共服务部门的“竞争”中“取胜”。
正因为有如此特点，《美国在燃烧》一经发表就受到了广泛关注，引起了强烈反响。1974年10月29日，福特总统签署《1974年联邦火灾防控法》——这一天也成为美国现代消防史上的重要一天。这部法律对提高美国的火灾防控能力产生了重大而深远的影响，标志着美国社会就联邦政府介入消防事务并在解决全国火灾问题方面发挥领导作用达成了基本共识，特别是将政府与社会组织、私人部门之间在消防管理领域的协作共治关系以法律形式固化，也为联邦政府在社会消防工作领域更好地发挥引领作用奠定了法律基础。
深远影响
根据《1974年联邦火灾防控法》授权，美国联邦政府成立了国家火灾防控局（NFPCA），隶属商务部管理。火灾防控局共设4个部门：公众教育办公室、消防研究办公室、全国火灾资料中心和国家火灾消防学院。公众教育办公室的任务，是通过组织开展专项宣传教育、发行出版物、进行公开演示等公关项目，推动强化面向公众的消防安全教育，以尽快消除和扭转公众对火灾问题的漠视态度；消防研究办公室的职责，是推进消防科研与消防规划，推进完善消防标准和规范；全国火灾资料中心的目标，是更为准确地分析美国的火灾问题，以辅助火灾防控决策，并通过监测火灾损失衡量火灾防控措施的成效；国家消防学院的职责，则是提高消防官员和其他消防人员及相关从业者的专业技能水平。
美国火灾防控局成立之初，虽然每年预算只有1 000万美元左右，不到其全国火灾防控委员会建议经费的十分之一，但还是励精图治，制定了踌躇满志的《五年总体规划（1976—1981）》，准备大展宏图。1978年10月5日美国国会通过立法，将火灾防控局更名为国家消防管理局（USFA）。但随后到来的一系列“风暴”，却让消防管理局历经动荡。
1978年，卡特政府提出“第3号总统机构重组方案”——整合与灾害预防、救助有关的各联邦机构，成立联邦紧急事务管理总署（FEMA）——拟被纳入的有住房与城市发展部管理的联邦灾害救助署和联邦保险管理局、总务署管理的联邦备灾局等，也包括国家消防管理局。最初，美国消防界极力抵制这一动议，他们认为，将一个以防控火灾为核心目标的机构并入专注于处置大规模灾害事故的部门并不合理，因为消防部门每天接触的只是常规的火灾，而不是偶尔才发生的大灾难。但在得到联邦政府将一如既往关注消防安全问题的承诺后，美国消防界又转而支持改方案。1979年4月1日，联邦紧急事务管理总署正式成立，消防管理局被囊括其中。1980年，联邦紧急事务管理总署决定将消防学院从国家消防管理局剥离，把消防学院位于马里兰州埃米茨堡0.43 km2的校园更名为全国应急培训中心（NETC），又开办了应急管理学院（EMI）。
1987年12月2日，国家消防管理局发布修订版《美国在燃烧》，系统分析了美国火灾防控工作的阶段性进展。例如，感烟火灾探测器在家庭住宅得到广泛应用，住宅自动喷水灭火技术也取得重大突破，消防员的防护装备有了巨大改进，全国的火灾死亡人数也不断减少，据估算，仅1975年至1983年，美国的火灾死亡人数就减少了约1.4万人。同时，公众消防安全教育、建筑和防火领域的标准规范都有很大发展，消防安全总体规划的编制和实施也取得明显成效。
2002年6月，联邦紧急事务管理总署发布《风险中的美国》，再次梳理了90条建议的落实情况。报告指出，在近30年的时间内，虽然美国的火灾伤亡人数明显减少，但从更宽广的视角看，火灾问题依然严峻，《美国在燃烧》的很多建议尚未得到全面落实，有的长期停滞不前。《风险中的美国》指出，火灾防控能力的滞后，既不应归咎于人们对火灾原因缺乏了解，更不是不掌握预防火灾的技术措施，根本原因是联邦政府的减灾战略失误，没有为消防事业投入足够的资源。报告进一步指出，“消防部门的职责已远远超越传统的火灾防控，成为应对几乎所有危险和事故灾难、保护工商业发展和居民生活的首要力量，星罗棋布的消防站也成为政府与居民之间最紧密的联系纽带。如能实现综合防灾减灾，对于那些时时可能置身于未知险境中的消防员，也大有裨益。”
2006年，美国消防专家兰迪·布鲁曼撰写专栏文章《美国还在燃烧》，系统回顾了1973年、1987年和2002年的报告。他认为这3部报告都真实反映了时代的需求，共同特点可以概括为：一是要有明确的安全文化取向。决定火灾防控成效的关键，是公众的态度、行为和价值观，只有全民树立注重安全的观念，才有可能实现较高水平的安全保障。二是要筑牢政策和行动的基础。解决火灾问题，必须具备在国家层面组织协同行动的能力，包括辨析重大消防安全事务、确定优先解决的重点问题和形成切实采取行动的能力。三是要具备消防科技创新的实力。火灾防控离不开消防领域的基础研究和应用研究，离不开先进、实用的消防产品和技术，要善于跟踪科学技术的最新发展，确保火灾防控技能与新材料、新工艺、新产品的发展相适应。四是要有完善的信息收集和分析提炼能力。持续、完整地收集和整理消防安全信息是解决消防安全问题的基石，过去需要，现在离不开，未来也仍将是消防工作科学决策的前提。五是转变公共消防服务的供给方式。消防部门的职责和任务一直处于不断调整、充实和丰富的动态过程中，关键是要适应社会发展，满足公众的安全需求，并不断拓展公共消防服务的供给方式。
后记
着手翻译《美国在燃烧》之际，笔者尚未意识到2013年恰逢该报告面世40周年，也没有想到美国国家消防管理局会隆重加以纪念，更没有想到该局会慨然应允为中文译本专门作序。消防事业是国际公认的公益事业，虽然中美两国的基本社会制度、政府治理结构和经济社会发展水平差异明显，但火灾是人类社会发展面对的共同挑战，美国昨天面临的问题，也是中国今天正在面临、明天将要思考和解决的课题。正如美国国家消防管理局在中文版序言中所说：“预防火灾是全世界共同面对的挑战。这是《美国在燃烧》首次在中国出版，如果这一报告能够对我们的中国同行有所启迪，我们将不胜荣幸。”
当今中国，正致力于推进国家治理体系和治理能力的现代化的伟大探索。安全发展的理念，已经纳入我国社会主义现代化建设的总体战略。消防安全事关最广大人民群众的根本利益，事关改革发展和社会稳定大局，创新社会消防治理体系、提高社会消防治理能力，是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分，在这一过程中，《美国在燃烧》中的诸多思考，仍有很好的借鉴、参考意义。
实习编辑 吴楠
