互联网作为全球最重要的信息基础设施和推动经济社会发展的重要驱动力量，其强大影响力和冲击力已引起世界各国的高度关注。网络在推动我国经济发展、便利人民生产生活、改善社会民生、促进政治民主以及创新社会管理中，发挥了积极而重要的作用，推动了经济社会的进步。然而，由网络直接或间接引发的各种复杂矛盾和现实问题也日益凸显，特别是网络新兴国家尤其严重。加强、健全和改进网络行业管理，是促进互联网持续健康发展、推动经济社会进步的必然要求，是社会各界的强烈愿望与呼声，是我国国家治理、社会管理面临的紧迫课题。
我国网络行业管理存在的问题
近年来，我国网络行业管理的基本体系已经形成，但面对不断变化的网络环境，我国的网络行业管理还存在一些问题和不足，主要表现在：
网络行业管理法规缺乏统筹规划，层级较低。在互联网立法方面，我国各级立法机构出台的与互联网有关的法律、规章、政策多达120多件，但直接涉及网络行业管理的相关法律较少，相关的法规分布零散，缺乏关联性与衔接性，整个互联网立法体系缺乏统筹与规划，难以形成合力。而在这些法律法规中，只有为数很少的10余部属于国家层面的法律和行政法规，其他绝大多数属部门规章、地方性法规和地方政府规章。立法层级低的直接后果是法律效力低，适用范围有限，尤其是地方性法规具有很强的地域性，效力范围仅限于本地区，直接影响实施的效果。此外，根据行政处罚法的规定，规章设定行政处罚受到严格限制。部门规章设定的处罚主要是警告和少量的罚款，不足以震慑网络违法犯罪行为。
网络行业管理部门多头，统筹协调机制难以实施。按照互联网法律法规、各有关部门的规定以及国务院有关文件的规定，我国有众多行政管理部门的职能涉及网络行业管理，包括互联网行业主管部门、专项内容主管部门、前置审批部门、公益性互联单位主管部门、企业登记主管部门，等等。监管机构之间的权限和职责划分不清晰，往往会导致各监管机构之间的责任推诿和利益争夺。虽然2011年5月4日国家互联网信息办公室的挂牌使得我国互联网“政出多门”的多头管理体制得到一定程度的整合，但如何统筹协调互联网络行业管理部门之间的关系，依然是互联网络行业管理工作中的一个突出问题。特别是在三网融合大潮席卷而来的今天，网络的技术融合、内容融合、机制融合等等显得更加突出，建立符合未来互联网发展趋势的统筹协调机制迫在眉睫。
网络行业管理重外部管理，轻“自律”约束和权利保障。目前，我国的网络行业管理体系中，政府部门占据绝对主导的地位，着重于外在的强制规范，“他律”的色彩较浓，而对于网络“自律”的重视不足。网络社会的健康运行，并不完全依赖于外在强加的“他律”，还靠内在自生、良性循环的“自律”因素。我国互联网行业第三方自律组织对于加强互联网自律，有效实施网络行业管理具有重要意义。但我国互联网行业协会作为行业自律组织，自身的内部结构和运作并不够成熟，职能并不完善，其功能尚未得到充分发挥。
网络行业管理的目的在于保护网络用户的合法权利，促进互联网行业的健康发展，而目前的立法大多是侧重规定管理部门的权限、管理和处罚措施等内容，在管理方式上以市场准入和行政处罚为主，在规范设计上以禁止性规范为主，缺乏激励性规范，强调网络服务提供者和网络用户的责任和义务，网络用户的权利保障相对欠缺。同时，缺乏激励措施以促进企业加强内容管理和行业自律，管制色彩较重。例如在内容管理方面，对企业课以过重的内容审查责任，却缺乏相应的激励措施。需要明确，企业虽然负有部分内容审查义务，但应有限定的范围和明确的标准。
网络安全管理问题突出。随着全球信息化持续发展，网络空间已经成为国家主权的新领域，网络与信息安全问题日益影响到国家政治安全、经济安全、军事安全、文化安全和社会稳定。受网络的开放性和使用的便利性等因素影响，网络安全监管难度一直较大，由此引发的网络安全问题和社会问题仍然突出。黑客攻击、网络暴力、不良信息、虚假信息等问题层出不穷，网络安全事件呈高发态势，并且政府和其他重要领域的信息系统成为网络安全事件的重灾区。
特别是当前互联网正处在产业变革和技术创新的活跃期，下一代互联网、移动互联网、云计算、物联网、三网融合、4G等新技术新业务的发展，在创造出新服务、新业态、新市场的同时，使得业务边界交叉模糊，数据和计算聚合放大，加之互联网的核心技术由国外巨头掌握，我国大部分有影响的大型商业门户网站及社交网站的资本结构由外商控制，而我国互联网的基础管理和技术手段相对落后，使得我国的网络信息安全面临较大的风险。加强网络信息安全管理将是一项长期艰巨的任务。从网络与信息安全看，国际网络空间争夺日趋激烈，西方大国加紧推进网络空间战略布局和整体部署，特别是“棱镜门”事件以后，迫切要求我们开拓思路，沉着应对，提升网络安全水平，维护我国网络空间安全和战略利益。
我国网络行业管理的对策建议
制定国家互联网发展战略，提高立法层级。当代的互联网已不仅仅是信息交流的重要平台，还是经济发展的重要驱动、生产生活的重要工具、文化传播的重要渠道和民主政治的重要推手，是国家的核心竞争力和国际竞争中的战略制高点。面对互联网不断革新和日益加大的安全压力，面对主要发达国家推出新的互联网战略，我国应紧紧抓住互联网转型升级的战略机遇，尤其是在新设立的“国家安全委员会”的这一重要机遇下，把互联网的发展与管理上升到国家战略层面，制定出台《国家互联网发展战略》，加强统筹谋划和顶层设计，明确互联网的技术路线、发展路径、管理谋略。加强政府引导和资金投入，调动全社会的力量，进一步加快互联网的发展，着力提高网络应用水平和网络的管理水平，实现我国互联网由大到强的转变，力争在新一轮的互联网革命中占得先机。国家互联网战略要在“国家安全委员会”的统筹下，以支撑经济社会发展为基点，以提升自主能力为方向，以网络信息安全保障为基本要求，以依法管理为根本保障，实施宽带中国战略，加快构建宽带、融合、安全、泛在的下一代国家信息基础设施，着力推进技术、业务、商业模式和管理机制创新，推动物联网、移动互联网、云计算、4G在国民经济和社会发展各领域的普及应用和融合创新，提升国家信息化发展整体水平和网络行业管理水平，为全面构建有效的管理体系和良好的发展环境提供政策与制度依据。
建立网络行业管理体系，形成高效的网络管理系统。我国的网络行业管理已初具体系，但是整体上还有待改善。针对互联网多头管理的现状，应完善网络行业管理部门的统筹协调机制。由国家网络主管部门牵头，强化中央各网络行业管理部门之间的沟通联系，明确各部门的具体职责分工，以最终形成各司其职、分工协作的网络行业管理体系。要加强统筹协调，形成工作合力。互联网信息内容主管部门要切实担负起牵头协调职责，加强与互联网行业管理、打击网络违法犯罪部门以及各相关部门的工作沟通，加强统筹、精心组织，统一步伐、协调行动，形成既分工负责、又密切配合，有序运转、高效联动的工作格局，确保互联网建设和管理的各项任务得到有效落实，最大限度地满足人民群众精神文化需求，促进社会和谐稳定，维护公共利益和国家信息安全。
建立职能集中的独立网络行业管理机构是国际上的一个发展趋势，也符合互联网发展与管理的特点。我国互联网信息办公室的成立使网络行业管理职能相对集中起来，确立了网信办、工业和信息化部、公安部三个网络行业管理主体，是我国网络行业管理体制的一大进步。但是目前来看，在我国具有网络行业管理职能的部门仍然过多，协调配合的机制并未在法律层面加以明确，协作不顺畅、责任不落实的现象仍然存在。为有效提高网络行业管理效能，组建“大互联网管理机构”势在必行。为此应进一步推进网络行业管理体制改革，继续将分散的网络行业管理职能集中起来，实行中央垂直管理、上下统一协调的互联网综合管理体制，实现职能高度集中下的分工协作。只有建立起精简、统一、高效、专业的网络行业管理机构，才能够进一步有效地解决“政出多门，多头管理”的问题，进而形成“政出一门，统一管理”的格局，以有效适应互联网高速发展和网络行业管理形势的需要。
完善网络行业管理立法，建立一套行之有效的法律体系。在网络行业管理立法上，要形成点、线、面结合的全面而有效的法律体系。要健全相关法律法规，加快对刑法、民法、保密法等网络行业管理相关法律的修订工作，制定全国统一的网络行业管理法或信息安全法，对网络行业管理工作进行具体规定。法律要明确网络行业管理的基本原则和互联网利益各方的基本权利、义务，既要有义务性和禁止性规范，又要有保障网络服务商和普通网民权利的相关规定; 既要有一定的现实性，又要有一定的前瞻性，为未来技术的发展预留一定的制度空间。完善相关的法律法规要具有可操作性，确保行之有效。要加快互联网立法进程，组织有关力量，区分轻重缓急，抓紧完善我国互联网法律法规体系，进一步明确网络行为主体的法律责任、社会责任和权责关系，使互联网法律法规覆盖网络运行的各环节和全过程，加快形成法律规范、行政监管、行业自律、技术保障、公众监督、社会教育相结合的网络行业管理体系。当前，要加快推进《互联网信息服务管理办法》修订工作和《中华人民共和国电信法》立法工作。
平衡行政管理权与公民权利保护。互联网的管理涉及多个主体，多方法律关系，需要政府、企业、社会团体、用户个人之间的共同参与和广泛合作。而目前我国的网络行业管理侧重规定行政主体的职权，对公民的权利保护未给予充分重视。在互联网法律规范中重点规定了公民在维护网络安全、信息安全和互联网内容管理等方面的各项义务，禁止性条款较多，授权性条款不足;行政和司法救济手段不足，公民提起行政复议和诉讼耗时耗力，无法充分维护自己的合法权益。因此，在立法过程中，应处理好政府、企业和用户之间、行政管理与公民合法权利保护之间、公共利益和个人利益之间的关系，既要促进信息产业的持续健康快速发展，又要充分保障用户的合法权益。
提升全民网络素质，促进网络行为自律。通过网络自律改善网络舆论环境，营造和谐、健康、有序的舆论氛围，“少干预、重自律”是国际网络行业管理的共同思路。目前，我国的互联网行业自律以中国互联网协会为主要机构，纲领性文件是《中国互联网行业自律公约》。建议明确和完善行业协会的职能，使其充分发挥第三方自律组织的作用，进一步优化互联网协会的组织结构、管理方式和运行机制，倡导整个网络社会的道德自律和公民素养，尤其是倡导与网络推手、网络意见领袖（大V）、网络动员等相关的网络自律。加强社会的新媒介素养教育，积极将新媒介素养教育纳入教育体系，鼓励相关组织开展有利于普及互联网知识和正确使用互联网的公益活动等。发挥互联网行业组织作用，引导互联网企业秉持高度的社会责任意识，正确处理社会效益与经济效益的关系，始终把社会效益放在首位，坚持守法自律，恪守职业道德精神，加强自我管理、自我约束，不断增强高品位文化传播力度，不为有害信息提供传播渠道，不为了吸引眼球去搞虚假报道，不为了迎合少数受众刊播低俗内容，不为了宣泄情绪参与恶意炒作，坚决抵制各种错误思想和落后腐朽文化。
互联网强大的影响力和广泛的渗透力决定了网络行业管理是一项综合性的系统工程。因此，进一步加强、健全和改进网络行业管理，需要我们放眼未来，与时俱进，密切跟踪信息技术走向，准确把握互联网发展规律，坚持发展与管理两手抓两手都要硬的策略，认真处理好眼前与长远、局部与全局、内部与外部的关系，既要有战略眼光，加强统筹谋划，又要注重实用原则，着力解决现实问题，综合施策，标本兼治，努力探索出一条符合我国国情的网络行业管理道路，最终达到党的十八届三中全会决定指出的，“健全基础管理、内容管理、行业管理以及网络违法犯罪防范和打击等工作联动机制，健全网络突发事件处置机制，形成正面引导和依法管理相结合的网络舆论工作格局”。
（作者：中国社会科学院新闻与传播研究所传媒发展研究中心主任）
责任编辑：宋明晏
