摘要：統治行政是建立在分配关系的基础上的，是分配关系健全的保障因素。随着交换关系的生成并取代了分配关系而成为一种普遍性的占主导地位的社会关系后，統治行政的历史合理性也就丧失了，一种适应交换关系要求的管理行政取代了統治行政的社会治理位置。統治行政与其赖以发生的社会是一体性的和同质性的，管理行政则与社会生态之间存在着异质性，是独立于社会之外而调节着社会之中的交换关系的，就其自身而言，则是非交换性的。在全球化、后工业化的进程中，合作关系正在生成，并展现出取代交换关系而成为主导性社会关系的可能性。这样一来，就会对行政模式提出新的要求，即要求建立起服务行政模式去适应合作关系发展。20世纪后期的“全球结社运动”造就了多元化的社会治理主体，形成了与政府合作治理的局面，使人类历史上一切垄断性的社会治理出现了松动。因而，建立服务行政模式是一项反映了历史发展必然性的伟大事业。
关键词：分配关系；交换关系；合作关系；治理主体多元化；服务行政
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1671－7287(2011)03－0005－08
三
世界历史告诉我们，在地球上的每一个区域，当人类走出原始丛林进入农业社会后，都无一例外地被等级关系编织了起来。社会是分等级的，呈现出等级结构，在等级结构的基础上形成了社会治理体系，通过統治行政的途径去维护等级秩序，以确保每一个等级以及每一个人都能“各安其位”。依据今天的科学分析，我们可以说，等级关系是农业社会中基础性的社会关系，如果说在这个社会中还有着政治关系和经济关系的话，那都是在等级关系的基础上展开的。显然，統治行政所反映的是农业社会的政治关系，至于经济关系，学者们往往满足于“自给自足的小农经济”的判断，从而割断了这个社会中人与人之间、等级之间的经济联系。其实，农业社会的所谓“自给自足的小农经济”只是一种表现形式，在其背后，存在着一种无孔不入的分配关系。从经济的角度看，农业社会是一个分配关系占主导地位的社会。在某种意义上，我们可以推断，社会等级之所以在原始社会的后期得以产生，可能正是分配行为的结果，是首先有了分配关系，尔后，这种分配关系才凝结成或固定为等级关系。这样一来，我们就可以获得关于农业社会的两幅图画：在农业社会的任一截面上，我们看到的都是在等级关系的基础上生成的整个世界；在历史的维度中，我们所看到的则是由分配关系造就的和在分配关系中产生的整个世界。我们之所以要作出这样的区分，是因为后一幅图画更清晰、更准确地映现出了农业社会的真实状况。
統治行政为什么会发生?可以有这样几种解释：其一，从統治阶级的本性出发，統治者天生地具有統治的要求，并认为这种統治是不可推卸的责任。其二，从統治阶级的利益要求出发，认为統治阶级的利益是凭借着和只能凭借統治的手段而得以实现的。其三，从被統治阶级的天生不安分出发，认为有等级就有等级压迫，等级压迫必然导致反抗，反抗则迫使統治者建立起統治行政来制止和防止反抗。其四，从共同体的生存需要出发，认为农业社会的生产力较为低下，人的理性和智力尚不发达，必须借由統治行政去把人们集结起来，应对自然以及外族入侵等挑战。所有这些解释都是今人的臆断。其实，从分配关系的角度来看，統治行政生成的原因以及它所具有的性质就变得非常清楚了。
在原始氏族中，一些丰裕的生活物品是可以各自取食的，而那些稀缺的物品则必然要通过分配的方式来加以配给，因而，出现了分配行为。分配行为以两种可能的方式实现了对等级社会的建构：第一，分配行为如果由固定的主体承担的话，就会在日积月累中形成分配权威，有了这种权威，就会在分配者与接受者之间形成差距，而差距的扩大化也就会以等级差别的形式出现；第二，分配行为如果由氏族成员轮流承担的话，就产生了对轮流承担分配的行为进行制度安排的需要，同时，也产生了对分配行为进行督导的需要，负责安排和督导的人应当是有威望和有权威的，他在安排和督导分配行为的过程中与所有的分配者之间形成差距，而差距的扩大化也同样生成了等级差别。最为重要的是，这两种可能建构出等级的分配行为，都存在着保证分配公正、消除分配过程中的异议等事项，需要有一种力量来为分配行为提供支持。因而，統治行政也就在此种下了“胚芽”。可能经历过一个漫长的演进过程，分配行为演化为稳定的等级关系和分配关系，在等级关系的线条中，自上而下的分配过程以制度化的方式运行，这颗“胚芽”也成长为統治行政模式。
等级关系是农业社会的静态结构，而分配关系则是这个静态等级结构中的动态模式。所以，在农业社会中，我们不仅要看到它的等级关系和等级结构，还要看到它的分配关系，統治行政首先是出于维护分配关系的需要，保证等级秩序不受破坏只在其次。农业社会是分配关系占主导地位的社会，在这个社会中，基本的生产资料和生活资料都是通过分配的方式来加以配置的，而且，在这个社会中，几乎没有什么因素是不可分配的，甚至人的身份地位等，都是可以通过分配的途径获得。当分配关系凝结为等级关系的时候，所意味着的是分配关系的制度化，等级关系同时也是一种制度模式，分配关系在这一制度框架下展开，一切分配行为都能够得到等级制度及其意识形态的保障和支持。当然，这个社会中也存在着交换行为，但是，交换行为总是偶然发生的，还没有凝结成稳定的交换关系。亚里士多德注意到交换行为存在的事实，所以，在阐述等级正义的思想时，把分配正义视作为这个社会的基本正义，把交换正义看作为补充正义。根据亚里士多德的这一思想，还原到分配行为与交换行为的价值关系上，也就是说，分配行为是这个社会中基本的社会行为，而交换行为则是对分配行为的补充，当分配行为偏离了人的需求或制造出与人的需求不一致的后果时，就可以通过交换行为去加以调节。在此意义上，交换行为是得不到等级制度支持的，甚至与等级制度相冲突，一旦交换行为变得普遍化了，就会受到統治力量的抑制。統治行政所发挥的就是抑制交换行为和维护分配行为的功能。
在农业社会的后期，随着交换行为的经常性发生，对分配关系构成了挑战，出现了交换关系生成并冲击分配关系的势态。在某种意义上，可以说，从农业社会向工业社会的转变，也就是分配关系逐渐去势和交换关系逐渐占据社会主导地位的运动。交换关系赖以发生的舞台不再是等级结构和等级制度了，而是迅速延伸开来的市场，所以，交换行为培育了市场经济，而市场经济无非是交换关系得以生成、蔓延并遍布整个社会的温床。工业社会是交换关系占主导地位的社会，在这里，原先农业社会立体性的等级结构被交换关系的重力压扁了，形成了一种平面铺开的“中心一边缘”结构。因而，在工业社会中，人与人之间的平等和自由被作为一种神圣的理念确立了起来，同时也成为交换行为赖以展开的必要条件。这使統治行政失去了继续存在
