作者简介：刘海棠（1980——），女，汉，讲师，硕士，主要研究方向：行政文化。
（中共襄阳市委党校襄阳市行政学院 湖北襄阳 441021）
摘要：电子政务建设是一个复杂的系统工程，一种全新的政府管理模式。它不仅需要有先进的计算机与网络技术作支撑，还需要政府在管理观念、管理方式等方面有所突破。行政文化是行政管理之魂，没有对行政文化的深刻理解，就很难实现行政管理中所提倡的“善治”。而在我们的传统行政文化中有正价值也有负价值，本文正是抱着这种扬弃的观点，探讨在当前电子政务的环境下，传统行政文化的继承与重塑。
关键词：电子政务 传统行政文化 继承 重塑
中图分类号:TN16 文献标识码:A 文章编号:1674-098X(2011)12(a)-0000-00
在我们进行行政文化的研究中，应该首先纠正一种误识，即认为传统行政文化就等同于封建行政文化，这种观点是片面的。中国虽然曾经历了几千年的封建社会，封建主义在思想文化领域的深刻影响当然不能忽视。但是我们民族的传统行政文化，在不少方面不能说只是封建主义的产物，它是人们从长期实际生活经验中概括出来的，深深地影响着我们民族行政精神的形成，比如：“苟利国家生死以，岂因祸福避趋之”；“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”等等，这些行政精神是我们中华民族之所以能够屹立在世界民族之林的重要原因。当然，既然是祖先留下的东西，有积极的，也有消极的、同现代生活不相适应的内容，比如：等级观念；官本位思想；缺乏透明度；重人治、轻法治；封闭性、排他性等等。这些消极的、落后的东西，直到现在仍有不小的影响，应当剔除或重塑。特别是自1999年启动“政府上网工程”以来，我国在电子政务建设方面已取得了初步成效，但一些与时代发展相背离的理念与电子政务的发展显得格格不入。本文正是抱着这种扬弃的观点探讨在当代，电子政务的环境下，我国传统行政文化的继承与重塑。
1 行政文化与电子政务概述
行政文化并不是“行政”和“文化”这两个概念的简单组合—，它有别于政治文化。本文在主要采用威尔逊和古德诺“政治、行政二分法”定义，同时吸收其他观点合理部分的基础上认为，行政是国家行政机关及其工作人员为实现国家目标和增进社会利益依法管理国家政务和社会事务的执行性活动，主要涉及操作、执行层面，行政文化是关于国家机关如何行使执行功能的观念，如服务、法治、限权、公开和效率等意识。基于以上的分析，本文将行政文化定义为：行政文化是国家机关及其公务人员为了增进社会公共利益、维护公民个人利益，在调节和服务国家经济、社会生活活动中，所形成的思想、意识、价值观、态度、信仰、情感和应共同信守的行为模式、活动方式等。
电子政务首先由美国于1993年倡导，目的是使政府机构在管理和服务职能中运用现代信息技术，建成精简、高效、廉洁和公平的政府运作模式。它是一种将政府管理与服务建立在现代信息技术和网络技术基础上的全新的政府治理模式，其产生是现代信息技术发展和广泛应用的结果，更是政府改革的内在需要。电子政务的核心价值或主导取向，是其所具有的透明度和政府治理与社会、民众的互动，政府通过实施电子政务，及时听取公众心声，回应其要求，公正、有效地实现其需求和利益；同时可以保证公共管理行为的规范化，克服随意性，减少管理的失误。它的目标是：实现现代信息技术与政府管理的结合；使政府的各种业务操作透明化；建立起以公众服务为导向的政府[国家经济贸易委员会办公厅电子政务课题组.电子政务实用读本 [M].北京:中共中央党校出版社，2002.第186页。
]，做到人民政府为人民，人民政府人民管；进行行政流程的再造，即通过信息技术在行政流程中的全面渗入，改变传统的政府组织形式，使行政程序简单化、统一化、网络架构化。因此，电子政务具有高效、开放、透明，廉洁、诚信的特质。
2 电子政务环境下传统行政文化的继承
作为历史悠久的文明古国，中国很早就形成了一套体系严密的行政管理体制。与此对应，行政文化也源远流长，内容丰富。如“贵和”、“和而不同”等，可以作为协调行政关系的重要准则。又如孟子所主张的“富贵不能淫，贫贱不能移，威武不能屈”的独立人格对于构建廉洁奉公、注重原则性的行政文化就具有借鉴意义等等。这些对我国数千年行政体制的形成和发展，选官制度的不断完善及历代官吏的行政行为产生了积极地影响。下面我将从以下几个方面进行阐释。
2.1 传统行政文化中的民本主义思想，与电子政务中的服务性要求具有一致性
儒家强调的“民本”思想在漫长的历史进程中历久弥新，从西周的“民之所欲，天必纵之”，到战国时期孟子的“民为贵，社稷次之，君为轻”，再到贞观之治时期盛唐君主李世民所言“民为水，君为舟，水能载舟，亦能覆舟”，无不包含丰富的治理智慧和谋略。当前我国提出的，以人为本理念在操作层面和社会效应层面上与传统行政文化中的民本思想具有共同点，都主张把人民利益放在首位，关注人民群众的需求，从而得民心，促进社会和谐发展。电子政务要求我们的政府要以顾客需求为导向，打破金字塔，重新设计政府流程，便于公民参与各种活动和政府针对具体的公民或群体及时做出反应，切实提供各种服务。电子政务还要求我们的政府应自觉把“人民满意不满意”作为外在标准，把“效率”和“效益”作为自身服务水平的内在尺度；自觉更新观念，主动尝试，强化以人为本、社会公众利益至上意识，树立“科学管理、优质服务”的职能意识。可见，传统行政文化中的民本主义思想也可为当代政电子政务所用。政府应继承民本主义思想，增强服务意识，切实关注民生，尊重民意，强化公民的主人公地位，鼓励公民进行政治参与，增强政府行政权力的合法性。
2.2 传统行政文化强调公平，与电子政务中的效率与社会公平并重的价值理念具有一致性
中国传统行政文化主张公平，早在《论语》中就有提出“不患寡而患不均”的思想。天平天国时期，提出了“凡天下田，天下人同耕”的原则。试图建立一个“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无人不饱暖”的理想社会。这样的公平理念对当今我国的电子政务具有启示作用。随着我国经济和社会的发展，公平问题愈发提升至重要地位，“效率优先”，但更要关注公平。当前我国的电子政务发展极为不平衡，出现了明显的“数字鸿沟”。电子政务的不平衡现象主要表现在地区的不平衡、行业的不平衡和城乡的不平衡，而且差距有越来越大的趋势。从地区发展的情况看，发达地区的电子政务发展比较迅速，己经出现了良性发展的态势，北京、上海和深圳等地区由于具有先天的资源、人才和技术优势，基本上过渡到电子政务的成熟发展阶段，并且已经开始利用网络技术的优势迅速获取信息资源、提供信息服务。而西部绝大多数地区网络技术普及有限，资金、人才的短缺制约了发展，致使电子政务几乎停滞不前。从行业发展的来看，一些行业部门例如“金”字头的工程出于管理的需要，在国家的重点扶植下基本上实现了管理的电子化、网络化要求，而相对信息化要求不高的一些政府部门，由于意识、资金等问题对电子政务发展热情不足。另外，从我国上网的人口的统计调查来看，主要的网民集中在城市，而农村上网的人数较少，电子政务的覆盖面有限。因此，当前实施的电子政务在设计制度构架，制定方针、政策时，除了要提高效率外，更应当从战略高度上重视数字鸿沟和社会的不公平性，着手解决不同地区和不同群体之间的“数字鸿沟”问题，加强对弱势群体的信息服务。如专为弱智、残障、低收入等弱势群体提供专门的电子服务。借鉴印度政府专门为低收入者开发廉价、易用电脑的做法，鼓励相关IT企业开发适合弱势群体应用的信息产品，已成为弱势群体“数字脱贫”的迫切要求。可见，我国传统行政文化中的“权有无，均贫富”思想也可为我国现阶段消除“数字鸿沟”所用。政府作为公众利益的代表，其在制定公共决策时应注重公平导向，兼顾社会各方利益，尽量为群体和个人提供平等的发展机会以促进社会的稳定和和谐。
2.3 传统行政文化在选人用人方面，注重德才兼备，这与电子政务中倡导大力引进信息化人才的思想具有一致性
传统行政文化强调性善论，认同人的本质为善，但是，人在本质上为善并不一定在现实生活中就能发展为善人，而由人性善思想引出的仁政思想又主张“吏能为善，则民必能为善矣”[曹德本.中国政治思想史[M].北京:高等教育出版社, 1999.第99页。]。在性善论与仁政思想的主导下，中国历代用人者都将人的道德品行视为第一位的东西，在品行端正的前提下，再考察人的才能，力求选拔德才兼备的人才，比如“治国之要，择吏为先”、“任人唯贤”、“不拘一格降人才”等等。这与我国当前电子政务中说提倡的大力引进信息化人才的思想相一致。目前我国信息化人才匮乏，政府部门的人力状况无法满中足电子政务发展的客观要求。在我国政府部门能够熟练掌握电脑和网络的公务员数量有限，专门从事网络维护和信息管理的专业技术人员就更加缺乏。政府政务信息的资源整合力量不足；政务信息数据库建设复杂；许多政府部门的网站内容单一，更新速度比较缓慢；缺乏统一信息化标准；电子政务的网络基础和政务信息平台发展不足等等无不需要大量的信息化管理与技术人才。因此，在当前电子政务的发展遇到困难的时候，我们更应该坚持“公开、透明、择优”的选人标准；牢固树立“德才兼备，以德为先”的用人理念，不拘一格降人才。
3 电子政务环境下传统行政文化的重塑
与传统行政相比，在信息与知识经济时代实施的电子政务是建立在不同的物质基础上的，它必然会对传统的行政意识、行政价值、行政心理、行政理想等构成的行政文化进行挑战，从而重塑新的行政文化理念，以适应新的行政工作的需要。
3.1 法理、契约型行政文化
法理、契约型行政文化的基本假定是行政主体人性的不完善，强调法的至上性，它是行政管理科学化、程序化、法制化的文化体现。[郭济，《中国公共行政学》，北京，中国人民大学出版社，2003，第284页。
]它包括两方面的涵义一方面，行政主体树立法律至上的观念，即在保存自律机制合理性的同时，应受到以依法行政为核心的他律机制的约束，并最终使他律机制代替自律机制并居于主导地位；另一方面，政府对社会的管理应以制定并执行法律为核心，严禁没有法律依据的任意干预，大力普及依法行政原则，“使法律本身成为整个社会经济、政治以及其他各个方面生活的基本框架”。[毛寿龙:《法治政府进程面临挑战》，《中国国情国力》1999年第2期。
]市场经济从某种程度上讲是一种契约经济，它以人与人之间的相互信任和正式契约为基础，人情不能代替公共组织中非人格化的服从关系，私交也不能取代公共关系，人们的自主意识逐渐增强，文化心态逐步由“臣民心态”向以独立人格为基础的“公民心态”转化。电子政务是一种程序性极强的运作方式，行政过程充分体现了法治精神，它根本不同于行政官员凭意志治政的人治。它是行政正规化、科学化、程序化、法治化的文化体现，它要求所有行政人员必须依法行政，明确行政权力来源于法律，而法律独立于政府和行政人员之上，强调了法的至上性，要求制定完善的法规，对各种行政权力明确规定，对权力拥有和运行的合法性进行严格的规定，依法行政、依法监督。电子政务在运行过程中，不会因行政官员的改变而改变，也不因行政官员的好恶而改变。在这种相对宽松的行政环境中，公职人员的自主观念、权益意识、产权意识、责任意识和思想行为的独立性日益增强，能够最大限度地发挥自主性
和能动性来推动各种电子化政务的进行。
3.2 透明、开放型行政文化
基于网络互联互动的特征，电子政务在公民与政府之间架起了反馈平台。政府利用网络平台公开发布政务信息和实行网上政府采购，提高了政务透明度，增加了民众对政府行政的了解和信任，从而促进了政府的廉政建设，提高了政府的社会威信。同时，公众通过对方便、快捷、低廉的在线选举、在线民意调查、在线立法与听证、候选人与选民在线交流以及在线政治意愿表述等“电子民主”活动的参与，可以直接向政府部门表达个人的观点、立场和愿望。这种参与、交流、及时反馈的网络民主形式，在公民与政府之间形成了良性的互动机制，准确地反映了公众需求，推动了电子政务的不断改进和发展，从而使公民政治民主参与的意识越来越强。与之相适应，那些地方主义、本位主义必须渐次让位于普遍主义；固步自封、划地为牢等狭隘意识也必然被外向型的开放意识所取代。尤其是市场经济的发展要求行政系统与其他社会系统进行系统内部和外部的信息沟通，要求全国形成统一的市场体系，并能与国际接轨。这就要求我们必须摒弃那种保守封闭的政府形象，树立公开、透明的行政观念。
3.3 学习、创新型行政文化
在电子政务的发展过程中，政府更需要加强学习，不断增强对行政环境变化的适应能力。公职人员要不断加深对自身的理解，进行自我超越，转变根深蒂固的并影响其行政行为的观念，塑造政府形象，组织团队学习，使其迅速成长并发挥整体作用。建立“学习型政府”应与电子政务的发展紧密结合，探索利用互联网改善学习的方式与效果，使政府公共管理和公共服务的新知识、新内容通过互联网得到更快、更广的传播与共享。江泽民指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。”知识经济的形成与发展更是以创新为基本特征的。电子政务在管理国家，应付知识经济的挑战时，政府还应树立创新观念，着重于制度创新，为社会提供创新的有利环境，通过政策、法规等推动社会创新。未来社会一日千里，知识经济日新月异，未来政府只有不断利用创新的观念，并不断在管理上创新，才能推动经济的发展，又能满足社会多元化的需求。
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