[摘要]以科学发展观引领的环境政策与法规应建立在对经济、社会发展与环境保护关系正确认识的基础之上。即正确的环境道德价值观基础之上。我国环境政策与法规已走过了近30年的路程。毋庸置疑，它们在环境保护，保障经济、社会发展中发挥了重要的作用，但随着经济、社会的发展，其局限性也日益暴露出来。经济目的性、分割性、应急型是当前环境政策和法规制订与执行中存在的急待解决的主要问题。要解决这些问题，实现科学发展观提出的目标，环境政策与法规就应将生态系统平衡、协调的环境道德价值现作为思想理论基础，在实践中切实贯彻预防优先、生态补偿、生态责任的环境道德价值准则。
[关键词]环境政策与法规；环境道德价值观；预防优先；生态补偿；生态责任
[作者简介]宣兆凯，北京师范大学哲学与社会学学院价值与文化研究中心教授，博士生导师，北京100875
[中图分类号]D922
[文献标识码]A
[文章编号]1004—4434(2007)12—0001—05
随着国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(2005年12月3日)的发布，我国环境保护工作进入了一个以科学发展观引领的新阶段。温家宝总理在2006年4月“第六次全国环境保护大会”上所作的《全面落实科学发展观加快建设环境友好型社会》报告中指出，落实科学发展观，就要“从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展”。这表明，以科学发展观引领的环境保护及其政策和法规要解决的根本问题，应是如何处理经济、社会发展与环境保护的关系，进一步讲，是如何认识经济社会发展的价值与环境保护的价值及该如何处理它们之间的关系。这显然是环境道德价值观要解决的问题。正确的环境道德价值观是环境政策与法规的思想基础，它为环境政策和法规实现人类的环境价值理想、道德追求，实现人类在环境、资源占有、使用的公正指明了方向和路径。
一、当前我国环境政策与法规的环境道德价值视角的审视
所谓环境道德价值视角的审视。是指人们以对人与环境道德关系的基本观点认识、评价环境现象，即人们该如何对待人与自然环境的关系，如何看待自然万物的价值，人类保护环境的根本目的是什么等。从本质上看，环境道德价值视角的审视，是以社会的环境道德价值观的善恶、应不应当的准则认识、评价环境现象。环境道德价值观为环境政策与法规提供应追求的目标，为其设置提供思想基础、依据，它将环境善行和环境恶行的观念和标准，将社会对人们环境行为、环境关系的理想追求、期望、需要、选择、责任、义务等道德要求传递给环境政策和法规，借助环境政策和法规。将道德的“应该如何”或“不应如何”及其理由、根据，转变为法的“必须如何”或“不能如何”及其具体规则。环境政策与法规的目标蕴涵着社会环境道德价值观对在环境、资源的占有、使用上实现正义、公道的追求。社会的环境道德价值观每一次更新。都会推动人们去完善环境政策与法规。使之成为“善法”，都会鞭策执法者向秉公执法的“正义化身”、实现“环境善治”的“阳光使者”目标迈进，都会推动着公众努力去做自觉自愿地保护环境的有德公民。正因为如此，环境道德价值观是我们审视、评价环境政策、法规从制订到执行过程、执行效果的重要依据。
1979年，我国颁布了《环境保护法(试行)》，1983年，第二次环境保护会议上，环境保护又被确定为基本国策。之后，一些主要的环境法律法规逐步完善。综观30来年的历程，毋庸置疑，环境政策、法规在保护环境，保障经济、社会的发展中发挥了重要作用，但随着社会、经济的发展，其局限性也日益暴露出来。以环境道德价值观的视角审视以往环境政策、法规的制订、执行及成效，可以将其存在的主要问题归结为经济目的性、分割性、应急性等三个方面。
环境政策、法规的经济目的性是指，环境政策、法规设定的目标与执行的指导思想都把环境看作社会经济发展的条件，在经济发展与保护环境的关系上，前者被作为目的，后者仅是实现目的的手段，保护环境具有较强的功利性。保护环境与经济发展的矛盾是每一个工业化进程中的国家都难以回避的问题。我国也不例外，而且表现在国家、地区、企业各个层面上。从国家层面上看，我国几乎所有的环境政策、法规在总则或第一章里都会开宗明义地指出，为促进经济和社会的可持续发展而制定本法或本政策。从我国环境政策、法规体系的构成看，目前有《环境保护法》《水污染防治法》等9部环境法律，有《森林法》《水法》等15部资源法律，相比之下，资源法多于环境专门法。而在发达国家，实质性环境保护法律一般较资源法多，是环境法律体系的核心部分。我国这种重资源、轻环境的立法趋向，是因经济发展作为优先目的的结果。此外。我国环境政策、法规对环境违法的判定、处罚，也以经济利益是否受到侵害为准。而简单地以经济制裁为手段的环境政策、法规依赖的是“末端控制”，必然会造成“先污染后治理”的环境管理局面，使环境污染越来越严重。从地区层面上看，地方政府为了本地经济发展和财政收入，往往对环保部门的决定阳奉阴违，拖延或者拒绝执行，充当违法排污企业的保护伞。从企业层面上看，为了追求经济效益最大化，一些企业采取“搭便车”的办法无偿地享用自然界提供的公共资源，以内部成本外部化的手段，把对资源的掠夺和对环境的破坏所造成的损失转嫁给社会。片面的经济目的性造成了环境政策、法规实施的疲软无力。不能持续、有效地发挥作用。
环境政策、法规的“分割性”是指，环境政策、法规在制订、执行中，未能将自然环境作为一个整体去考量，而是因地方、部门利益的分割而导致管理的各自为政、各行其事。具体表现为地方分割和部门分割。在地方分割方面，淮河治理是一个典型事例。据调查，淮河沿岸很多工厂被环境检测部门认定超标排污，应当停产整顿或关闭，但由于处罚决定必须依靠各地政府执行，而关停企业意味着地方经济增长速度放慢，地方财政收入和地区发展受到相当程度的影响，因此，一些地方政府消极对抗环保部门的决定。在部门分割方面，环境监管部门职能交叉，体制不顺，对水污染防治难以实施统一监督管理。对淮河的管理，主要存在两个体系，一是水利部下属部门“淮河水利委员会”，负责管理调节淮河水利水文；二是环保总局下属的各地环保部门，负责检测治理淮河污染，而各地环保部门之外，还有一个“淮河治理委员会”。这样，表面看来。各个部门分工明确，但在实际操作中存在很多交叉，难以协调，效率低下，也难以对治理效果进行评价。据《南方周末》2004年4月3日载，2003年“淮河治理委员会”发布的“淮河水质检测报告”，就与环保部门“水质自动检测站报告”的结论存在明显差异。国家环保总局副局长潘岳在接受《法制
日报》(2007年9月22日)记者采访时也承认，目前的环境管理模式是分割的，“工业污染归环保局，农业污染归农业部，污水处理厂归建设部，水管理归水利部，海洋污染归海洋局，沙尘暴治理归林业局……”
环境政策、法规的应急性，指着眼、着力解决突出的、已经危及生产、生活、民众的生命安全、健康的环境问题。从深层次看，这反映了作为政策、法规指导思想的环境道德价值观的倾向性，即重眼前轻长远，重治标轻治本，重解决当前社会所面临的问题轻生态环境整体遭破坏所需要得到的补救。按“国家环境保护‘九五’计划和20lO年远景目标”和“国家环境保护‘十五’计划”，大部分环保资金和人力物力投向已遭破坏的环境的治理，主要集中在几个污染较为严重的城市或地域。如1996年“三河三湖”污水治理、淮河治污工程、长江上游天然林保护工程等。在方法、手段上，往往采取发布行政命令，“限期整顿”的办法解决突出的环境问题。实践证明，这种“环保风暴”，“运动式”的应急性措施带来的往往是急功近利、短期化的暂时效应，属于“末端治理”，即“先污染后治理”，尽管也能在短时间内取得立竿见影的效果，却不能对工业结构优化和环境的根本改善起到作用，而且环境污染程度往往伴随着查处力度的减弱而反弹，甚至造成“边治理边污染”的恶性循环。如，淮河治理的直接目的就是为了遏制污染恶化，最终目的也仅仅停留在使淮河水质达标上，治理的方式基本上是采取污染净化和关闭污染源的做法。事实表明，自1995年国务院颁布《淮河流域水污染防治暂行条例》后，淮河在10年的治理过程中，“高投入，低产出”。效果并不理想。究其原因，应急性的治理往往是任务性的，为了在期限内完成任务，地方环保部门和企业会想方设法应付上级部门检查，甚至出现了“放水冲污”，用清洁水稀释污水以应付检查的事件。
综上所述，环境政策、法规存在的问题的根源，在于作为思想基础的社会环境道德价值观存在着偏差。具体表现为，一是在看待自然界的价值上，认为人是自然万物的主宰，人与自然的关系就是占有、索取的关系，人可以为满足自身需要、自身的生存、发展而任意的开发、利用自然资源。在这样的环境价值观的支配下，经济发展的需要理所当然地要被置于首位，当经济发展与保护环境发生矛盾时，牺牲的自然是后者。二是在看待环境保护的意义上，没能将人与自然置于生态系统的整体之中，从维护系统整体性出发认识环境保护的意义，而是从人自身或某一部分人的利益、需要出发，从人的眼前利益、需要出发保护环境。以这样的环境道德价值观作为思想理论基础，环境政策、法规难免不滑向经济目的性、分割性、应急性的泥潭。
二、以生态系统协调的环境道德价值观为思想基础的环境政策、法规的基本原则
我国环境政策、法规要摆脱经济目的性、分割性、应急性的困扰，就必须从指导思想上，从环境道德价值观的思想基础上实现根本性的转变，将生态系统平衡、协调的环境道德价值观作为环境政策、法规的思想基础。
生态系统协调的环境道德价值观，即以维护生态系统的稳定、平衡、协调为取向的社会环境道德价值观。按这种环境道德价值观要求，环境政策、法规应以维护生态系统整体的平衡、协调为根本出发点。以此为根本出发点的环境政策与法规遵循的基本道德价值原则应是预防优先、生态补偿和生态责任。“预防优先”的环境道德价值原则是针对“事后补偿”的环境政策与法规执行效果提出来的。讲“预防优先”，首先应明确预防什么?为何要事前预防而不是事后的“末端治理”?按生态系统协调的环境道德价值观，“预防”是指预防生态系统的平衡遭破坏。生态系统的平衡是千百万年甚至上亿年逐渐形成的，以当前科学技术、生产力发展水平，破坏起来很容易，而一旦遭到破坏，恢复起来却十分艰难。遭到破坏的生态系统会给人类及其他物种的生存带来意想不到的灾难甚至灭绝之灾，而保持系统的平衡，则不但会为当代人，而且会为上百代人的健康生活及其发展提供环境基础。因此，保持生态系统平衡是系统、系统中的人类及其他物种的最基本的也是最高的价值。以“预防优先”为道德价值原则的环境法规与政策正体现了对生态系统所具有的最基本也是最高价值的重视和维护。
我国吸取了发达国家的经验、教训，在1983年12月召开的第二次环境保护会议上，就把“预防为主”作为环境政策与法规的基本方针，然而，20多年的环境治理实践表明，这一方针并没有得到很好的落实，环境保护工作基本上还是处于先污染后治理的“末端控制”状态，属“事后型”的治理模式。以生态系统平衡、协调的环境价值观反观我国环境治理实践，我们认为，“预防优先”原则之所以未能得以贯彻，是因为缺乏科学发展观的引领，重GDP的增长，轻环境治理的发展观左右着环境保护工作。温家宝总理的《全面落实科学发展观加快建设环境友好型社会》报告清楚地阐明了这一点。《报告》明确指出了因重GDP的增长，轻环境治理的发展观所导致的“先污染后治理，边治理边破坏”的后果，并对科学发展观中经济增长与环境保护关系作了正确的阐释。环境政策与法规要贯彻这一科学发展观，就须在制订、实施中，以对生态系统规律及生态系统平衡价值的正确认识为思想理论基础，准确把握系统失衡的“临界点”，在此基础上确立环境行为不可逾越的“环境活动限度”，并对人们的“环境活动限度”作出明确规定，同时将人们的环境行为距“限度”的信息及时反馈给决策部门，使之及时作出反应，在经济建设项目启动之时就采取保护环境的措施，从根本上消除环境问题产生的根源，减轻乃至杜绝事后治理所要付出的代价。
环境政策、法规贯彻生态补偿的环境道德价值原则，首先应明确：补偿什么，如何作出补偿，补偿的依据、标准是什么?按生态系统协调的环境道德价值观，补偿应是对造成生态系统损害部分的补偿，其根本目的是保持生态系统的平衡。生态补偿的道德价值依据是，在生态系统平衡规律基础上的系统内诸要素关系上应遵循的交换正义。交换正义体现在三个层面：在生态系统层面，人类为了自身的生存和发展造成了生态系统的失衡，因此，应该为恢复系统的平衡作出必要的努力。在构成系统的要素层面，各个国家、地区、企业、个人为了自身的生存、发展从自然界获得资源、条件，理应负起生态义务、责任，对自然资源、环境的消耗，破坏，都应予以生态的补偿。在系统要素之间的关系层面，环境的受益者或破坏者都是应该履行补偿的责任者，他们应该对为保护环境而付出代价的单位和个人作出补偿，而作为管理者的环保部门应该履行实现补偿的责任。
环境补偿的原则早已体现在我国的环境政策与法规中。我国环境政策、法规在引入市场机制之后，参考发达国家的经验，在1995年9月中共中央《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中，就提出了“谁污染谁
治理”的“补偿”的环境政策、法规构想，确定了“排污费高于污染治理成本”的原则。1998年又明确提出按照“谁受益、谁补偿，谁破坏、谁恢复”的原则，建立生态效益补偿制度。1999年环境保护市场化会议后。又将“谁污染，谁治理”的治理政策具体化为“谁污染，谁付费”、“污染者付费。使用者补偿，保护者获得补偿”，并具体制定了征收排污费、生态环境补偿费、资源税(费)的规定，出台了环境保护经济优惠政策(如奖励综合利用政策、低息和优惠贷款政策、价格优惠政策、利税豁免政策)、环境保护投资政策，等等，建立健全了环境资源市场化等一系列政策与法规。然而，令人遗憾的是，我国的经济补偿的相关政策与法规虽实施近10年，但实践效果并不理想。究其原因，是因为补偿法规的执行并没有实现生态系统协调的环境道德价值关于补偿的交换正义原则，补偿的支付不足以弥补对生态系统整体平衡、协调的损害，获得补偿的收入也远远抵不上保护环境所付出的代价和带来的经济价值特别是生态价值。如，我国环境政策、法规按企业排放污染物的数量进行费用征收和罚款的排污收费制度，由于费用征收比率偏低，远远低于国际通行标准，使得企业宁愿选择交费排污也不愿花钱治理污水。再如。对退耕还林农民的补助费及补助期限远远抵不上他们所创造的生态价值，甚至无法维持他们日后的生活，因此，极大地挫伤了农民退耕还林的积极性，使这项政策、法规的执行效果大打折扣。
生态责任原则也是以生态系统协调的环境道德价值观对环境政策、法规提出的基本原则要求。“责任”本是一切政策、法规的基本规定性。责任不明确的政策、法规执行起来就很困难。环境政策、法规也是如此。这是由人类与自然环境关系的特殊性相联系的。对于人类来说，自然环境是一种公共物品，具有非竞争性和非排他性。非竞争性必然会导致过度使用，非排他性为“搭便车”提供了可能。而过度使用、“搭便车”都因责任不清，从而导致“公地悲剧”的结果。大量的调查资料表明，我国的一些地方、企业以及个人都把自然资源看成可以任意索取的“公共物品”，把自然环境作为可以随意排放废弃物的垃圾场。要解决这一问题，环境政策、法规特别要明确环境保护中的责任。
按生态系统协调的环境道德价值观，环境政策、法规所确立的责任应是一种“扩大的责任”，即把人的责任从自身、他人、社会扩展到要保护的自然界的生态责任。具体讲。环境政策、法规应从三个方面明确规定人应负的生态责任：其一，在总体上申明人对生态系统的平衡、协调应负有责任。提出这一责任的根据是生态系统协调的环境道德价值观：人是生态系统中唯一具有自觉意识、自主意志、自律精神的物种，独有的意识能力使它可以深刻地认识生态系统平衡、协调的规律性，并根据规律的要求，主动、创造性地调整与自然环境的关系，能认识并自觉履行对自然的责任，也有能力维护自然生态平衡，因此，在与自然的关系上处于主导地位，理应担当起保护自然环境，维护生态系统平衡的生态责任。其二，作为生态社会系统的成员，人应承担起与其他国家、区域、社会集团共同维护在利用自然资源，满足需要和利益上的人人平等，维护一部分人的发展和利益的满足不能以损害另一部分人的利益为代价的代内责任；承担起在维护今世发展和消费的同时，不能剥夺、侵犯后代人应享有的生存、发展的权利、机会的代际责任。因为地球及其所承载的一切，都是人类所共同拥有并延及后代的共同财产、生态资本，每一代人都可享用其利息收益，但不可动用这个资本，否则，就强占了他人、后代人能够享有的东西。其三，环境政策、法规的主要责任主体是作为环境管理者的政府环保部门、作为环境资源使用者的企业和公众，对这三类责任主体的环境责任作出明确、具体的划分和规定是环境政策、法规应包含的基本内容。按生态系统协调的环境道德价值观，作为环境管理者的政府环保部门的生态责任应是维护生态系统平衡，使之免受破坏。由于生态系统平衡关乎系统及其系统中各个物种的存亡，具有最高的价值，因此，维护的责任是重大的。这就要求环保部门拥有履行职责的足够大的权力，而且权限是跨区域的，因为区域分割的环境管理违背环境的整体性、公共性的根本特点，很难从整体上、根本上发挥治理环境的作用。当然也必须对管理的权限设置有效的监督机制。企业是环境资源的使用者，也是当前造成环境污染和破坏的主要主体，因此，理所当然地应当承担起保护环境、维护生态系统平衡的主要责任。企业有责任成为“生产—废弃物——回收—再生产—环保”的循环生产链中的生态企业。无法履行这一基本责任的企业即使创造出再大的经济效益，但由于它破坏环境、造成生态系统的失衡，使人们失去了正常生活的基本条件，因而对整个社会是有害的。公众是环境资源的使用者，既可能对环境造成污染和破坏，也可能成为环境遭破坏的直接受害者。环境状况直接关系他们的生存利益和生存状态，自然感受最为直接和敏锐，反映最为强烈。他们对于环境的关注程度从某种程度上来说，要高于政府官员对于环境的关注，因此，从政策、法规上明确公众在保护环境中的责任，同时赋予他们参与环境保护的权力，以对环境保护进行全程监督，是环境保护取得成效的必备条件。但在我国的环境政策、法规中，对公众参与环境保护的权力、责任、义务虽有一些规定，但过于原则、抽象，没有明确具体的内容、履行的途径和程序。此外，由于环境保护的实践性和日常生活性，因此，环境政策、法规应含有公众日常生活的环境行为规范。对此，发达国家一般都有细致的法律条文规定。如，法国有《垃圾法》，对公众如何处理日常生活垃圾作出明确规定，德国也有类似的《垃圾管理法》以及《洗涤剂法》等。而我国现行环境政策、法规就缺少这方面内容。
综上，只有以生态系统协调的环境道德价值观为思想理论基础的环境政策与法规，才能真正把维护生态系统的平衡、协调这一根本目标，提升到超越群体，超越地区，超越民族和国家，甚至超越人类自身的最高位置上，去追求生态一社会系统的平衡、协调这一最高价值；才能确立环境保护要解决的基本问题是按科学发展观的要求，处理好经济、社会发展与保护环境之间的关系；才能更好地担当起人们在环境保护中应具有的“扩大的责任”，即“普遍的生态义务、责任”，对人类及以外的自然界负起生态责任；生态系统协调的环境道德价值观不但为以科学发展观为引领的环境政策、法规提出道德价值的根据，而且，更新了人们的自然观念，提升了人们对待自然的精神境界和关爱万物的情怀，使人们在保护环境的过程中认识自然界的价值，思考融入自然的生活的意义。
[责任编辑：青山]
