摘 要：叶海卡·德罗尔提出著名的逆境中的政策制定理论，通过这一理论分析我国机关事业单位养老保险政策从新中国成立之初的养老保险双轨政策，到2015年1月14推出的养老保险并轨政策，这一漫长的改革过程符合德罗尔提出的逆境中政策制定的基本原则。
关键词：养老保险政策 机关事业单位 逆境政策制定
党的十八大和十八届三种全会明确提出要推进机关事业单位养老保险制度改革，社会保险法和社会保障”十二五”规划也作了相应规定，2015年1月14号国务院出台了《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，从2014年10月1日起改革机关事业单位养老保险制度，机关事业单位参保范围和缴费比例及计发办法将与企业一致，我国养老保险体系由原来的机关事业单位养老保险制度和企业养老保险制度这两项制度合二为一，也就是养老保险制度从”双轨”到”并轨”，2015年4月6日中国政府网公布了《机关事业单位职业年金办法》，近4000万机关事业单位人员将告别”免缴费”时代。本文以叶海卡.德罗尔的逆境决策思想为指导，通过梳理国家机关和事业单位养老保险政策的改革历程，试用其逆境中的政策制定原则，分析说明最新实行的养老保险政策是为了消除社会的紧张状态、维护正常的社会秩序，一路小修小改直到彻底并轨这一过程，是政府对逆境做出的不得已而为之的反应。
一、基本含义
（一）逆境中的政策
逆境是指由不同原因造成的、难以消除的各种社会状态，逆境既包括社会的各种紧张状态，也应包括不利于政策制定和实施的各种因素，例如生态因素、政策制定模式、国际环境以及对逆境本身的认识等，为了应对这些难以消除的紧张状态，国家权力机关、政党组织和其他社会团体运用合法化的权力，以正当的程序，制定能够应付逆境，维护正常的社会秩序的一般步骤和具体措施。
（二）养老保险政策
养老保险制度是指国家立法强制征集社会保险费（税），并形成养老基金，当劳动者退休后支付退休金，以保证其基本生活需要的社会保障制度，它是社会保障制度的最重要内容之一。我国机关、事业单位职员的养老保险制度是从城镇养老保险制度中分离出来，并且有几十年的发展历程，不断的改革实践形成了今日的改革局面。
二、我国机关事业单位养老保险政策改革历程
（一）制度初建阶段（1949-1957）
新中国成立后，政府以建立新的社会保险体系为目标，开始改革原有的职工保障制度。1951 年 2 月 26 日，政务院颁布了新中国第一个社会保险法，即《中华人民共和国劳动保险条例》，它标志着中国社会保险制度的建立。条例对养老、医疗、工伤、生育等方面都做了规范。这也是中国城镇养老保险制度的建设的开端。1955 年国务院先后发布了《国家机关工作人员退休处理暂行规定》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》、《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》，这些规定办法构建起了国家机关和事业单位的退休制度。这一时期的机关事业单位养老保险制度有别于城镇职工劳动保险制度，具有相对独立性。
截至 1956 年，企业职工和国家机关、事业单位职工保险本全部确立，全国被劳动保险制度覆盖的职工达 1600 万人，签订集体劳动合同的职工有 700 多人，实际上有 2300 万人参与了劳动保险制度中的退休养老保险，这一数据占全国国营、公私合营、私营企业职工总数的 94%。
（二）制度的调整阶段（1958—1965）
1957年，中国初步完成三大改造任务。为适应新的形势，1958年2月国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》和《关于工人、职员退职处理的暂行规定》，将国家机关工作人员和企业职工统称作全民所有制职工，对企业和机关事业单位在退休制度上存在的差别进行调整，统一了企业工人和机关职工的退职条件和待遇标准。在这一阶段，根据经济形势发展的需要，为了解决企业和机关事业单位退休退职办法中的矛盾，促进中国养老保险制度的发展，政府对初步建立起来的机关事业单位养老保险制度进行了相应地调整和补充，把企业、事业单位和国家机关职工的退休制度统一了起来，这是中国养老保险制度的最早统一形式。1958 年2月 9 日发布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，统一了国营、公私合营的企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人、职员的退休办法，并适当放宽了退休条件，提高了退休后的待遇标准。在随后的几年中，有关部门又相继颁布了旨在解决军官、困难退休人员和集体企业职工养老保险问题的一系列法规条例和通知。这些措施使养老保险制度得到了发展，并形成了按所有制区分退休制度的格局。
（三）制度受挫与恢复阶段（1966—1977、1978—1991）
在1966年到1977年期间，中国处于文革时期，言重冲击了社会保障事业的发展，养老保险制度停滞不前。1978年6月，全国人大常委会通过的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、离职的暂行办法》（国发[1978] 104号），相对于1958年的规定做了大幅度的修改，将机关事业单位干部和企业工人的退休办法分幵拟定，打破了原来统一的企业和机关事业单位退休、退职制度，再一次选择了分立模式。文件规定《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》适用于党政机关、群众团体和全民所有制企业、事业单位的干部，以及因工作需要由组织委派到集体所有制企业、事业单位工作的国家干部。集体所有制企业、事业单位工人的退休、退职参照《国务院关于工人退休、离职的暂行办法》。1980年10月，国务院颁布了《关于老干部离职休养的暂行规定》，1982年4月又颁布了《关于老干部离职休养制度的几项规定》，文件要求对于离休人员，其离休金按离休时工资的100%计发。中国现行的退休养老制度基本上仍旧是沿用以上1978年到1982年间出台的几个文件的精神，其主要内容直到今天仍然适用。
（四）深化阶段（1991-2013）
1991年以来，随着社会和经济的发展，政府将机关事业单位养老保险改革纳入工作重点，对社会保障体系的建立和发展相对关注，并且开始将社会保障体系多层次化，在各省、市幵始改革试点。从1994年幵始，在云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等地方的不同范围和工作人员中开始养老金改革试点。1995年以来，中国部分地区进行了机关单位养老保险制度改革，实行了个人缴费制度和养老费用社会统筹，但由于认识等方面的问题，加上国家没有出台统一的改革办法，各地机关事业单位养老保险制度改革并没有真正拉开序幕，处于进退两难的境地。
20世纪90年代，国家不断对机关事业机构养老制度进行调整，比如规定了资金的管理方式，调整发放对象、发放方式等。从2008年开始，国务院在事业单位机构内进行养老制度改革试点，与事业单位分类改革配套推进，试点范围包括上海和重庆两个直辖市，山西、浙江和广东三个省。2009年1月，这5个省市在国务院要求下正式启动此项改革。2011年7月正式实施了《中华人民共和国社会保险法》，但这仅仅涉及到企业的养老保险改革，并未撬开机关事业单位养老制度改革的大门。
（五）养老保险并轨（2014至今）
2014年成为历史上改革的重要转折年，养老保险改革在机关事业单位取得重大突破，政府工作报告中把”改革机关事业单位养老保险制度”定为政府工作的重要部分，相关部门研究新的改革方案，《事业单位人事管理条例》在国人的关注下最终问世，”事业单位及其工作人员依法参加社会保险”是其重要成果，释放出改革的大动作，直到2015年1月14号国务院出台了《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，着力见效双轨制所产生的差距，努力实现养老保险公平化。
三、逆境中政策制定的原则下国家机关事业单位养老保险并轨政策的制定
（一）社会改造原则
德罗尔认为，对于社会改造的需要，产生于以下两个方面之间的矛盾：一方面，诸如生活方式与追求目标、经济、社会政策等方面需要调整与变革，而另一方面，顽固的社会僵化妨碍了必需的调整，使调整不可能通过自发的过程实现。因此，代表中央政府以及（或者）在中央政府协助下进行的社会改造是应付困境的而一条必要政策原则。社会改造的主要特征包括：对不断发展的现实实行广泛干预，能动而复杂的目标，组合起来达到临界质量的大量政策工具，所有这些特征都伴有一种不断了解新情况的态度，随时进行调整以适应剧变和对未来事态的无知。
长期以来我国存在着机关事业单位退休人员的基本养老金水平高于企业退休人员的现象，其根源在于两部门之间实施了不同的养老保险制度，先天体制层面的缺陷直接导致中国享受养老保障方面权利的不平等和财富分配的不公平，这一现象已经成为中国构建和谐社会进程中的不和谐因素。双轨制是计划经济时期的产物，它所造成的不公平受到人们广泛的诟病，明显已经不符合现在市场经济发展的需要，从建国初期就开始实行的政策，经济已发展了数十年，养老保险政策却滞后了，这是问题之一；由原有的养老保险体系所造成的社会不公等问题无法通过社会自身自发的调节，只是问题之二。而要改变或改革这种顶层设计多带来的弊端，在智力和政治上，都要求政策制定具备的精神之力素质远远高于目前所能达到的水平，政策的质量无需付出惊人的成本就能达到社会改造的水平，这样的社会改造只能由中央政府来实行。因此，现行的养老保险政策的出台是进行社会改造的需要。
（二）有选择的激进主义原则
所谓”有选择”，是指认真分析逆境的特征，挑选那些足以改变逆境的主要社会变量，而这些变量也是造成逆境的主要社会因素，所谓“激进”，是指对造成逆境的主要社会变量集中政策资源，采用强化干预手段，促使其朝着良性转化，从而对逆境产生重大影响。
产出价值优先原则
产出价值和制定、执行政策的形式价值贯穿于政策定的全过程，
产出价值，即政策对现实的影响方面的价值，而诸如公众参与、公开性以及考虑决议所影响的全体对象的同意，则属于制定和执行政策的形式价值。在社会运行良性发展时，应把较大权重放在形式价值，而在逆境中，则要赋予产出价值较大权重，这就是逆境中应遵循的产出价值优先的政策原则，产出价值优先原则说明，既要保证产出的价值最高，又要保证形式价值的最低要求，这才是满意且可行的方案，这实际上是给出了政策方案选择的优化标准。
人才在不同的工种之间和不同的地理区域范围内合理、有序地流动是市场机制合理配置劳动力资源的特征，有利于调动劳动者的积极性，激励其实现自身的价值。然而，双轨养老保险制度的群体分立与碎片化，在退休待遇计发问题上也有很大的区别，过分强调区分不同所有制并划清身份界限，实际上严重阻碍和限制着劳动力资源的自由流动，由于机关事业单位和企业单位的养老保险制度有着显著地差别，毫无疑问，劳动者在”流动”的时候就要考虑到未来可能有不一样的待遇和差别，这会在很大程度上导致劳动力资源配置的失衡甚至浪费。如果只是因社会成员所处的社会组织不同，其养老金缴费以及待遇领取水平就存在如此大的差距，必然使企业职工感到心理不平衡。从一些地区的现实情况来看，退休金差距悬殊问题已经导致企业在职职工及退休职工的强烈不满，社会矛盾逐渐升级，严重威胁社会的和谐稳定。尽管并轨后的养老保险资金大部分依然要靠政府财政支出，给政府带来巨大的财政压力，但是，全力进行改革，建立全国统一的基本养老制度，对机关事业单位工作人员和企业职工一视同仁，废除身份的区别，根据权利与义务相统一的原则，均承担缴费义务，有利于人才的合理流动和解决公平问题，其产出价值比其政策执行成本要高。
（三）能动乃至强制原则
应对逆境的政策需要具有能动性，必要时甚至需要强制性，能动的政策能够克服惰性、战胜那些抵制集体作出正式抉择的力量。
由于来自各方面的政治阻力，养老保险制度的参量式改革收效甚微，许多改革举措难以贯彻实施，但继续保持机关事业单位养老制度，采用在计划经济时代的国家保障型的模式，公众的不满不会降低，只会更加强烈，2008年2月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署“事业单位工作人员养老保险制度改革试点工作”会议讨论并原则通过了事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进，试点的主要内容包括：“养老保险费用由单位和个人共同负担，退休待遇与缴费相联系，基金逐步实行省级统筹，建立职业年金制度，实行社会化管理服务等”，会议指出，事业单位工作人员养老保险制度改革涉及面广，政策性强，必须先行试点，积累经验，积极稳妥地推进“试点地区和有关部门要切实加强组织领导，周密部署，妥善处理好改革前后待遇水平上的平稳衔接，确保试点工作顺利进行”，通过中央的强制执行力来保证试点工作的顺利进行，直到最后养老保险政策的并轨，都是需要通过强制力执行的，固有的利益团体对政策的排斥需要中央政府赋予政策能动性和强制力。
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