摘要:社会主义市场经济必须让市场对资源配置起基础性的作用,但是社会主义市场经济又离不开政府及其公共政策的干预。做大社会财富这个“蛋糕”要靠效率,但要分配好“蛋糕”,则要靠公平、正义的分配制度。公共政策的作用主要是弥补市场缺陷,通过制定规则来维护市场和社会秩序,并解决效率(市场)造成的社会不公平问题。
关键词:市场经济;公共政策;价值取向,效率;公平;正义
中图分类号:F124.7 文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)11-0009-03
当前,我国已经初步建立起了具有中国特色的社会主义市场经济体制。从实践来看,在市场经济条件下,如果只注重效率与增长,而不注重公平、正义,人民群众就有可能分享不到经济社会发展的成果,不但不能成为改革的受益者,反而会成为改革的牺牲者。
一、当前经济社会发展中存在的问题
改革开放以来,我国经济社会发展形势总的来说是好的,但也存在一些不容忽视的问题。从深层次看,这些问题的出现,既与政府的职能缺位、越位有关,也与公共政策的价值取向有关。
(一)GDP的增速高于居民收入增速
改革开放以来,我国GDP年均增速达9.8%。2007年我国GDP是1978年的15倍,而城市、农村居民2007年人均实际年收入则只有1978年的7.5倍、7.3倍。从1983年以来,居民收入占GDP的比重就一直是下降的。1995—2007年,劳动者报酬在GDP当中的比例从51%下降到39%,同期企业盈余从23%上升到31%。在发达国家,工资一般会占企业运营成本50%左右,而在中国则不到10%。发达国家劳动报酬在国民收入中所占比重一般在55%以上,在中国则不到42%。
当前收入分配问题的症结在于国民收入在政府、企业和居民之间的比例失衡。总体上讲,收入分配是向政府和企业倾斜的,而不是向居民倾斜的。在这种情况下,虽然经济发展了,但民众尤其是以工农为代表的底层民众却没有能享受到经济社会的发展成果,甚至经常受到资本和权力的侵害。党的十七大提出了增加群众收入的口号,但相关政策却一直没有跟上。
(二)贫富差距有拉大的趋势
2009年9月中国社科院社会学研究所和社会科学文献出版社联合发布的《社会蓝皮书——2010年中国社会形势分析与预测》指出,尽管近年来政府采取了一系列措施,包括大规模的财政转移支付,但居民间的收入分配却越来越不公平。城乡收入差距、高收入阶层与低收入阶层的收入差距、行业之间和地区之间的收入差距,使贫富差距在不断扩大。2008年城镇人均可支配收入与农村人均纯收入的比例达到331%,即城镇居民收入相当于农村居民收入的3倍多。而收入最高的10%人群和收入最低的10%人群的收入差距,则达到 24倍。从2000年开始,我国基尼系数已越过0.4的警戒线并逐年上升,2009年已升至0.496。
收入分配不仅仅是一个经济层面的问题,更不能将收入分配改革简单地理解为加工资,或者对社会保障体系进行改革。邓小平早年就指出,收入分配是一个大问题。制度经济学认为,收入在社会成员之间的分配,主要依据两个因素:权利界定和市场供求。即“收入”首先是一项权利。每个人通过工作获得收入的过程,不如说是实现权利的过程。以此不难发现,现实中很多劳动者之所以不能获得更高的收入,其根源就在于权利的缺失。现行的城乡户籍制度、就业制度等,使得农民不能获得像城里人那样收入更高的工作机会;现行的土地制度也使农民很难获得财产性收入。收入分配是一个制度安排问题,而制度安排的核心就是权利的分配和保障。在各种“不公”中,最严重的就是公民基本权利的不公。前者是现象,后者是本质。也即先有权利的不平等、不公平,才会出现起点和机会的不平等,进而产生收入和贫富差距的拉大及其他一系列不公平。
(三)政府的公共支出比例过小
改革开放以来,我国经济年均增长保持在9%以上,国家财政收入更是保持在年均15%以上的增速,到2009年,我国财政收入已达到6.8万亿元。与国家财政收入迅速增长相比,国家对社会事业的投入严重不足。2007年的统计数据显示,我国教育、医疗卫生和社会保障三大民生支出占财政总支出的比例为29.2%,比人均收入相当的国家低24.8个百分点。1993年,中共中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出,要逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,在20世纪末达到4%,但迄今为止,“4%”的政策目标尚未实现。世界卫生组织提出,一国的卫生总费用占GDP的比重应不低于5%。发达国家如英国为8%、德国为11%、美国则超過了15%,发展中国家如印度也超过7%。 截至2008年,我国卫生总费用占GDP的比重依然不足5%。 从1994—2009年的国家和地方政府的财政预算来看,支出最大的两部分依然是“经济建设”和“政府行政管理费用”。政府公共支出不足,不仅影响到医疗、卫生、文化等社会事业的发展,而且制约了整个社会的消费。
(四)政府直接干预市场
在大力培育和发展市场经济这支“看不见的手”的同时,政府这支“看得见的手”也一直在发挥作用。在本次金融危机中,政府对经济的干预达到了高潮。特别是各级地方政府,已经成为企业和个人之外的又一经济主体。
在经典经济学家看来,一个市场是不可能有企业和政府两个经济主体的。作为政府,只能充当“掌舵人”、“守夜人”、“裁判员”的角色,除了监管、调控市场外,就是提供私人不愿意也无力提供的公共产品,除非遇到像金融危机这样百年不遇的重大事件,政府是不会直接插手市场的,更不会充当经济发展的主体。财政专家倪红日指出,中国30多年增长的全过程,政府部门始终都是经济活动中最重要的投资者。可以说,政府最擅长的不是掌舵和服务,而是“投资”。
有人说中国模式就是政府和市场同时起作用,这是当前的事实。但其弊端却是显而易见的,不能因本次金融危机的个案而证明其合理性。长期来看,政府直接干预市场,是政府职能的错位和越位,其结果不但会破坏市场秩序,而且会损害整个社会的公平和公正。
二、市场失灵与政府的责任
实践证明,市场机制是一种有效的资源配置方式,通过合理的市场竞争能够有效解决效率问题。但是,市场并不是万能的,市场机制对资源的配置也会产生其自身无法克服的缺陷,这就是所谓的“市场失灵”。 “市场失灵”既有损于经济效率,也破坏了社会公平。第一,由于市场存在外部性,单纯的市场机制不能调节公共产品的供给,也不能解决生态与环境的破坏等公共问题。第二,由于市场竞争的不完全性,市场机制本身孕育着潜在的垄断因素,市场竞争不可避免地导致垄断。而在无外界力量干预的条件下,垄断会反过来破坏市场竞争的公平原则。第三,市场不能完全实现公平的收入分配,市场的自发调节易引起收入差距扩大,引发社会矛盾。第四,单纯的市场调节具有一定的盲目性,单靠市场本身并不能保持国民经济的综合平衡和稳定增长。
社会主义市场经济是市场调节与政府作用有机结合的经济。市场调节的效率、政府作用的优劣,都取决于政府职能的准确界定。
(一)市场经济中的政府调节应着重总量调节
由于市场竞争的盲目性、分散性以及市场机制的不完备,总供给与总需求之间的不均衡成为一种常态,引入政府的调节,可以减少不必要的资源消耗和浪费。另外,对于一些关系到国计民生的产业,比如农业,由于生产周期较长、抗风险能力低,一旦受到市场的冲击,在短期内将遭受重大损失,也需要政府干预。对于一些带有战略意义的领域或部门,因为成本高和不确定的发展前景,单纯依靠市场难以实现充分发展,引入政府调节也成为必要。
(二)市场经济中的政府调节应是第二次调节
市场调节是市场经济中第一层次上的调节,市场能够调节的政府就不必再去干预,而市场无力调节,或者在资源配置上低效率时,则由政府再调节。市场的第一次调节和政府的第二次调节在市场经济中具有同等的重要性。相对市场调节,政府调节是更高层次的调节,是总体上、全局上的调节。一般说来,现实中的市场调节以效率优先,而政府通过社会保障等方式进行的第二次调节则更为注重公平、正义环境的营造。
(三)政府应尽可能提供足额、优质的公共产品
市场机制难以在一切领域达到“帕累托最优”,特别是在公共产品方面。这就需要政府出面弥补这种“市场缺陷”。 公共产品和公共服务是由公众共同享受的物质生活的重要内容,在社会物品总量恒定的情况下,政府提供物品的增加,就是市场生产物品的减少,政府提供物品的多少是衡量政府责任的重要指标。公众赋予政府权力,尤其是税收和举债的权力,就是为了获得或者说购买政府提供的公共产品。政府的财力可能有限,但政府可以通过掌握的公权力对社会财富进行重新分配,尽可能满足公众对公共产品的需求。西方财政理论认为,当代政府在履行资源配置、公平分配和稳定经济的三大职能时,既克服着市场失效所产生的效率损失、分配不公,其本身也是提供公共产品的过程。
在市场经济条件下,政府的公共政策具有双重功能,即:一方面,政府的公共政策必须保障、促进市场配置资源作用的充分、有效发挥,而不是人为地改变乃至扭曲这种作用;另一方面,政府又要通过公共政策的制定和实施,克服和矫正市场的固有缺陷,解决那些市场解决不了或解决不好的问题。这样,政府的公共政策就面临着效率和公平的挑战。
三、公共政策的价值选择
实际上,政府在行使公共权力的同时,也就承担起了相应的公共责任。政府向公民提供公共产品和公共服务,不是政府的恩赐,而是政府的责任。如果政府抛弃自己的责任,或者将自己的责任转嫁给市场主体,那就是政府的失职。
(一)公平正义是公共政策最重要价值标准
作为政府权威输出的公共政策,其价值偏好是对社会期望的适当回应,社会大多数人期待公平正义,公共政策就必须将公平正义作为首选价值目标。美国政治学家戴维·伊斯顿指出:“公共政策是对全社会的价值作有权威性的分配”。公共政策的权威性根源于它以效率为前提,承认、维护并增进了社会的公共利益,因而得到了公众的普遍认同和支持;公共政策的社会性在于它以促进全社会的进步和正义为宗旨,维护和增进的是社会公共利益,而不是某些个人或集团的私人利益;公共政策的公共性表现为制定公共政策的主体表面上看是握有公共权力的政府,实则为社会公众。在宪政背景下,尽管公共政策的作用对象是作为客体的社会公众,但因为主权在民,政府也仅仅是在授权治理而已。公共政策的这三个特点都是以经济效率为其存在基础、以社会公平为其根本目标的。公共政策不承认、不促进效率,就会丧失其有效性、权威性;不维护、不保障社会公平,社会成员就会抵制它,它就会失去存在的基本价值,更难以得到有效执行。公共政策的公平正义应体现在公共政策过程的各个环节上,应寓于公共政策的全过程。除满足大多数人的利益外,还应考虑或兼顾社会弱势群体的利益, 这也是公共政策道德性要求的必然结果。
(二)公共政策要在效率与公平之间寻找最佳的平衡点
在市场经济条件下,市场机制与公共政策作用范围的不同,规定了市场机制主要解决效率问题,而政策机制主要解决公平问题。市场机制作为一种基本的调节手段,在资源配置中发挥基础性的作用。市场机制的竞争性为效率的实现提供了保障。但是,市场机制也有其自身克服不了的缺陷,这些缺陷归结到一点就是使社会失去公平,进而可能有损于效率本身。公共政策作为一种正式的制度安排, 为弥补市场缺陷而登场,其本质功能就在于维护一个公正、有序、健康的公共秩序和提供市场提供不了的公共产品。要完成这个使命,公共政策就必须在效率与公平之间寻找一个合适的平衡点。首先,公共政策要强调效率效应。要在科学发展和可持续发展的思想指导下,追求高效率的政策产出,把“蛋糕”做大, 为公平的实现提供基础。政策的效率效应的高低实际上是政府能否对社会进行有效管理的一个衡量标准,如果公共政策的效率效应很低,那么久而久之,将会使社会陷入无序状态,进而造成资源的极大浪费,这不但无法实现公平,甚至会破坏公平。其次,有了较高的政策产出效率效应并不必然导向社会公共福利的增长与良好社会秩序的维持。要考察政策产出效率效应的转化结果,还需要引入另一个变量,即公平。只有当一个公共政策承认、维护并增进了社会的公共利益时, 它才能得到公众的普遍认同和支持。这就要求在追求政策产出高效率的同时,还要充分贯彻公平原则,兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主张,统筹短期利益和长期利益、微观和宏观等因素,平衡与之相关的利益冲突,使政策的效率产出最终导向公共利益实现的方向。
(三)公共政策将公平正义作为首要价值目标的重要意义
从市场经济运行和公共政策作用的实践经验来看,政府公平职责的发挥,不仅有利于维护市场公平,而且可直接实现社会公平。市场公平是一种“场内公平”,是靠市场本身的运行来实现的,但在许多情况下,它也需要政府在遵循市场规律的前提下加以维护;而社会公平则是一种“场外公平”(对市场来说是一种外在的公平),只能靠政府通过公共政策机制來实现。政府利用经济、政治、行政、法律等公共政策杠杆,调节收入差距(限制过高收入,扶持过低收入,取缔非法收入),才能使整个社会维持相对的公平。如果公共政策将效率放在公平正义之前,政府就会像企业那样追求自身收益的最大化,就会对除经济以外的其他公共性职能丧失兴趣,忽视甚至放弃维护社会秩序、提供公共产品和公共服务的职责。这样,不仅由政府承担的非赢利性公共事业将处于全面衰败之中,腐败现象也会愈演愈烈。与传统政府习惯于单纯追求公平的“分配型思维”相比,现代政府则越来越注重既承认效率,又重视公平的“生产型思维”。这种新的价值取向,既有利于维护市场公平,为提高效率提供最起码的保证,更可以直接、有效地实现社会公平,完成政府的特定职能和社会分工。
应该特别指出的是,公共政策的价值取向及目标以公平正义为主,与当前我国社会主义市场经济条件下“效率优先,兼顾公平”的原则并不矛盾。解决公平问题主要靠政策机制,而解决效率问题则要靠市场机制。建立社会主义市场经济,必须以市场机制为基础,让市场对资源配置起基础性的作用,就必然地要坚持“效率优先”的原则。另一方面,建立社会主义市场经济又离不开政府及其公共政策的干预,公共政策的作用主要是弥补市场缺陷,通过制定规则来维护市场和社会秩序,并解决效率(市场)造成的社会不公平问题。
参考文献:
[1] 戴维.伊斯顿.政治生活的系统分析[M].北京:华夏出版社,1999.
[2] 陈庆云. 公共政策分析[M]. 北京:中国经济出版社,2000.
