摘 要：涉机动车临时号牌案件法律适用问题较为复杂，我们应首先研究机动车临时号牌的法律属性，明确机动车临时号牌属于一般公民个人信息、国家机关证件。然后从主观目的、客观行为及社会危害性等方面分析各行为人的行为，其中伪造机动车临时号牌行为构成伪造国家机关证件罪;购买者则区分用途考虑是否追究刑事责任;根据是否有车主授权、信息使用范围等分析查询及传递信息人员是否构成侵犯公民个人信息罪。
关键词：机动车临时号牌 公民个人信息 国家机关证件
一、涉机动车临时号牌案件的争议问题
[基本案情]从2015年开始，犯罪嫌疑人张某某等作为“第一手黄牛”通过微信、QQ平台从汽车经销商、车主处接收代办机动车临时号牌（以下简称临牌）业务后，转委托给犯罪嫌疑人宋某某等“中间黄牛”，宋某某等再委托犯罪嫌疑人郑首某等“造假黄牛”制作相应的假牌。犯罪嫌疑人吴某某作为“查档黄牛”则根据其他“黄牛”、汽车经销商或车主委托，联系犯罪嫌疑人谢某某等车管所协警（以下简称查档人员）利用职务便利，通过公安机关内网查询临牌信息。各环节“黄牛”分别赚取每条信息5-100元不等的差价。
临牌是机动车临时上道路行驶的凭证。当前，代办机动车临时号牌的“黄牛”依托微信、QQ等网络平台开展大批量的代办、查询、买卖临牌业务，形成一条完整的“产业链”，从而衍生出违规查询临牌、伪造买卖假临牌等诸多违法犯罪行为。该“产业链”背后，各行为人包括车主本人都缺乏公民个人信息保护意识，致使无数信息被泄露，对公民个人权利造成侵害。同时，伪造买卖假临牌的行为不仅破坏了交通管理部门对机动车的管理，更为涉机动车的相关违法犯罪行为提供了便利条件，破坏了行政部门对机动车的管理秩序。
2015年《刑法修正案（九）》将“出售、非法提供公民个人信息罪”“非法获取公民个人信息罪”合并改为“侵犯公民个人信息罪”，2017年最高人民法院、最高人民检察院《關于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）对侵犯公民个人信息罪的定罪量刑标准、情节认定等予以明确，确保打击侵犯公民信息的行为有法可依。但侵犯公民个人信息罪在适用中仍然存在诸多问题，如区分信息种类、认定犯罪情节、犯罪竞合如何处断等都存在争议。具体到本案，争议问题一是临牌信息是否属于公民个人信息，具体属于公民何种个人信息;二是临牌是否属于国家机关证件;三是各环节行为人的行为如何定罪;四是一行为触犯数个罪名如何处断。笔者认为，解决上述问题，应首先厘清临牌的法律属性，其次从目的、手段及社会危害性分析行为触犯何种罪名，最后探究罪名竞合时的处断。
二、临牌信息的法律属性
（一）临牌信息是公民个人信息
我国《网络安全法》第76条规定：“个人信息，是指以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别自然人个人身份的各种信息，包括但不限于自然人姓名、出生日期、身份证号码、个人生物识别信息、地址、电话号码等。”《解释》第1条以上述规定为基础，明确《刑法》第253条之一规定的“公民个人信息”，是指以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人身份或者反映特定自然人活动情况的各种信息，包括姓名、身份证件号码、通信通讯联系方式、住址、账号密码、财产状况、行踪轨迹等。笔者认为临牌信息是公民个人信息。
首先，临牌信息具备公民个人信息的本质特征。《解释》列举了实践中较为典型和常见的几类信息，可以看出公民个人信息最根本的特征在于能够识别个人身份或者体现个人活动情况。[1]从临牌记载内容看，临牌不是单一的信息，其涵盖内容有临时号牌、号牌有效期、机动车车架号、发动机号码、购车时间及车主名字、住址等，属于多种信息的组合。其中，车主姓名、住址本身属于《解释》所罗列的公民个人信息范畴，而临牌记载的购车日期和行驶区域能够体现车主某一辆车的活动情况。临牌信息涵盖车主信息和机动车一般信息，二者结合能够识别车主身份，且能反映车主名下某一辆机动车的部分情况，符合公民个人信息的本质特征。
其次，从保护的法益角度分析，侵犯公民个人信息罪保护的法益是信息主体的人身权利、民主权利。正如作为识别公民身份的身份证号码属于公民个人信息，是因为身份证号码本身是一种个人自有的身份权。[2]也就是说，信息只有与公民的人身权利、民主权利相关联，才能评价为《刑法》第253条规定的“公民个人信息”。我国《道路交通安全法》第8条规定， 没有登记的机动车， 但要临时上路行驶的， 应办理临时的通行牌证。也就是说，临牌是公民有权驾驶机动车上道路行驶的证明，与公民权利相关联，应当属于公民个人信息。
（二）临牌信息不是财产信息
《解释》第5条第1款第3项至第5项对不同种类公民个人信息分别设置了50条、500条和5000条的入罪标准，信息类型直接影响定罪量刑，因此对其准确认定至关重要。实践中对临牌信息具体属于公民何种个人信息存在较大分歧，有的认为应将临牌信息认定为“财产信息”，有的则认为是“可能影响人身、财产安全的公民个人信息”，还有的认为是“普通个人信息”。笔者认为，临牌信息不是财产信息，属于普通个人信息。理由如下：
第一，从临牌的功能看，临牌属于短期内限定区域行驶的临时牌号，无法证明机动车的所有权属特征和经济活动情况。我国《机动车登记管理办法》规定，机动车所有权转移变更或者办理抵押、贷款等都需要机动车登记证书、行驶证同时提交车管所予以登记。而临牌是过渡性临时牌号，未记载机动车所有权归属的详细情况，亦未记载是否存在抵押、贷款等经济活动情况，不能作为机动车所有权的凭证。
第二，从临牌信息内容看，临牌与机动车关联度较低，敏感性较低。一方面，临牌上记载的机动车车架号隐匿了三个数字（用星号代替），无法与机动车信息一一对应。另一方面，临牌信息记载机动车信息有限，只能证明机动车的部分情况，该信息泄露诱发衍生犯罪的可能性较低。
第三，从司法解释来看，财产信息应当严格控制范围。《解释》第5条第1款第3项规定的入罪标准门槛较低，应严格限缩所涉公民个人信息的类型，仅限于行踪轨迹信息、通信内容、征信信息、财产信息四类信息，不允许司法适用中再通过等外解释予以扩大。[3]临牌信息记载了车辆部分信息，所涉内容有别于机动车号牌的档案信息，根据《解释》精神，不宜扩大范围将其与车辆信息等同，不应认定为财产信息。
（三）临牌属于国家机关证件
第一，临牌与机动车号牌（以下简称铁牌）有本质区别。机动车牌证是以铁牌和行驶证“合二为一”的形式同时作出，临牌作为上道路行驶的许可证，兼具临时牌号与临时行驶证的功能，是准铁牌与准行驶证的合体。虽然临牌与铁牌都有资格审查环节，同属行政许可的范畴[4]，但从功能角度分析，临牌是牌证合一，除具备铁牌功能外还具有临时行驶证功能。
第二，从临牌的形式看，临牌盖有主管部门的印章。因临牌加盖有国家机关印章，足以使公众对其产生合理信赖，且在机动车未颁发行驶证前，临牌替代行驶证的证明效力。即凭临牌能够确认机动车的车主，而车主持有临牌可证明其上道路行驶的合法性。
第三，临牌本质上符合国家机关证件的特征。国家机关证件，一般是指有权制作的国家机关颁发的，用以证实身份、权利义务关系或者其他事项的凭证。[5]《道路交通安全法》规定，临牌系交通管理部门根据条件颁发，并根据固定格式统一制作。因此，临牌具有权威性，证明形式格式化，临牌证明机动车的车主身份和车辆上路行驶的合法性，对车辆的权属有一定的证明价值，登记信息具有证明效力，符合国家机关证件的特征。
不可否认的是，将临牌认定为国家机关证件，存在罪责刑相适应的适用困境，这有待通过法律进一步规定予以解决。《刑法》第280条第1款规定了伪造国家机关证件罪，第281条规定了非法生产、买卖警用装备罪，将警用车辆号牌归属于警察专用标志，法定刑明显低于伪造国家机关证件罪。同样，《刑法》第375条第1款规定了伪造、变造、买卖武装部队公文、证件、印章罪，第3款规定了伪造、买卖武装部队专用标志罪，其中的军用标志包括武装部队车辆号牌，法定刑也低于伪造国家机关证件罪。[6]若将民用机动车临时号牌认定为国家机关证件，那么对伪造、买卖民用机动车临牌行为的处罚重于伪造、买卖警用机动车号牌、武装部队车辆号牌。
三、涉临牌案件各方行为定性
为便于分析各行为人的行为，笔者根据案件脉络对行为各方予以区分：“第一手黄牛”特指接受车主或汽车经销商委托代办临牌的人员;“中间黄牛”主要指根据“第一手黄牛”的委托将车主信息转发给具体承办临牌或者查询档案的人员;“造假黄牛”则是根据“第一手黄牛”“中间黄牛”或者车主、汽车经销商等委托办理伪造临牌的人员，包括“翻牌黄牛”和“假牌黄牛”;“查档黄牛”是指接受上述人员委托负责联系查档人员查询临牌真实性的人员。
（一）“造假者”行为的定性
1.“造假黄牛”行为的定性。《刑法》第280条第1款规定，伪造、买卖国家机关的证件的，处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利，并处罚金;情节严重的，处3年以上10年以下有期徒刑，并处罚金。我们认为，“翻牌黄牛”明知机动车所有人需要多次申领临时行驶车号牌，车辆管理所核发临时行驶车号牌不得超过三次，为牟利而通过篡改车架号隐匿的三位数字后复制出新临牌，将翻牌高价出售（交通管理部门查询临牌时无法识别该变造情况）;“假牌黄牛”则通过网络购买临牌纸张后打印上相应信息、盖上伪造的车所管印章后制作出假临牌，将假临牌高价出售。实践中，一般需要假牌的人本身无法自己制作，而专门提供假临牌的“黄牛”则高价提供该“服务”。主观上，“造假黄牛”为牟取利益，明知不可为而为之，客观上实施了伪造临牌的行为，危害了临牌管理制度，为衍生涉机动车的其他犯罪提供条件。从主观恶性、客观行为及社会危害性考量，不论翻牌还是假牌，对这类“造假黄牛”均宜以伪造国家机关证件处罚。
2.购买假临牌行为的定性。“造假黄牛”与“購买者”形成了供给与需求的关系，在刑法理论中属于对向犯。[7]实践中存在两种情形，一是车主直接委托“造假黄牛”办理翻牌或者假牌，二是经销商出于销售车辆的目的，有偿委托“造假黄牛”办理翻牌或假牌后提供给车主使用。笔者认为，购买者与“造假黄牛”是伪造国家机关证件罪的共犯。
从主观方面看，经销商或者车主在明知车辆已经超过三次无法申领临牌的情况下主动高价委托“黄牛”制作翻牌或假牌，主观上有伪造临牌的共同故意。从客观方面看，提供信息制作临牌并购买的行为是伪造国家机关证件行为中不可或缺的一个环节。只有提供了相应信息才能制作出假临牌，伪造临牌行为不仅包含具体制作伪造临牌的行为，还应包括提供临牌信息的行为。经销商或车主提供临牌制作所需信息为制造假临牌提供了可能性，这种可能性直接导致翻牌或假牌产生。
虽然从购买行为是共同犯罪的实施行为分析，车主或经销商都可以认定是伪造国家机关证件的共犯，但是是否以该罪论处，不能一概而论。笔者认为，只有购买行为的社会危害性超出了行政处罚所规范的限度，达到应受刑罚处罚的程度时，才能对购买者以伪造国家机关证件罪的共犯论处。实践中，这样的行为有三种情况：一是车主的机动车是合法持有，为了自用购买翻牌或者假牌，该行为社会危害性较小，可以由交通管理部门行政处罚。二是车主的机动车并非合法持有，为了自用购买翻牌或假牌，则可能涉及其他犯罪，如车主用假临牌从事其他违法犯罪活动，可以根据其行为分析是否构成其他犯罪。三是经销商在销售环节，衍生出以牟利为目的的代办假临牌业务。这种情况下，经销商和“造假黄牛”已经形成了稳定的犯意联络，超出了通常意义上购买行为，使得实施伪造犯罪的机会大幅度增加，不仅促使伪造临牌产业链的形成，更对城市交通管理造成负面影响，具有严重的社会危害性，应以伪造国家机关证件罪的共犯论处。
（二）“验证者”的行为定性
第一，经车主授权，查询临牌真实性的行为不构成侵犯公民个人信息罪。首先，侵犯公民个人信息罪属于“侵犯公民人身权利、民主权利罪”，而公民对自己受保护的权利拥有自由处置权。鉴于此，信息人的同意阻却犯罪成立。这也正是《解释》第3条要求“未经被收集者同意”的本意。具体到案件中，车主将自己的临牌信息提供给“第一手黄牛”，委托查询临牌的真伪，这种自愿交付信息并授权查询的行为应当视为经被收集者同意。其次，被委托的“第一手黄牛”通过“中间黄牛”或直接联系“查证黄牛”查询临牌信息真伪后反馈车主，这种特定对特定的查询行为，相互之间仅传递信息，这种有限性的扩散信息，未超出车主授权查询的行为本意，应视为授权范围内使用信息。最后，“黄牛”向公安交管部门查询前就已经掌握该信息，只不过是将信息与公安交管部门的登记情况进行核对，并非以《刑法》第253条之一的“出售”“提供”“窃取或其他手段”的方式获取公民个人信息，不符合侵犯公民个人信息罪的构成要件。
第二，车主不知情的情况下，经销商主动提供信息查询临牌真实性的行为构成侵犯公民个人信息罪。首先，未经授权视为不同意，即具备实质上的违法性。公民个人信息是公民的自有权利，只要未得到许可、同意而提供给他人，就具备了实质上的违法性。车主向经销商提供办理临牌所需信息，授权范围仅限代为办理临牌，但查询临牌信息真实性系在“代办”外的行为，该无授权而实施的行为即为违法行为。其次，使他人知悉车主信息的行为属于提供信息，扩散过程未加控制造成了实质损害。经销商为了查询临牌真实性，将临牌信息提供给其他黄牛，再由黄牛以不法途径与公安交管部门登记的情况进行核对。该查询过程中提供、传递信息的行为导致多人知悉，属于提供信息的行为。而这些不特定人知悉该信息均通过网络平台传输，传递过程没有对信息加以控制，客观上就造成了信息的无限扩散。这不仅是对车主信息自决权的侵害，更可能衍生其他利用信息的犯罪行为。因此，车主不知情的情况下，经销商主动提供信息查询临牌真实性的行为，符合侵犯公民个人信息罪的构成要件，如果达到情节严重，则构成侵犯公民个人信息罪。
（三）“中间黄牛”传送信息行为的定性
第一，对于局限性使用的“中间黄牛”，机动车提供办理临牌所需信息交付给“黄牛”或销售商代办，属于主动提供个人信息，只要不用于办理临牌以外的用途，均不能认为是侵权行为。从社会危害性角度考虑，“中间黄牛”获取信息后发送给其他“黄牛”办理临牌，未散布至其他平台，未发现用于实施针对人身或者财产的情况。该信息的流转本身危害性较小，对于微信上转发车主及机动车信息用于办理临牌的行为，笔者认为不宜以侵犯公民个人信息罪定罪处罚。
第二，对于无原则扩散信息的“中间黄牛”，在接受委托获取制作临牌所需相关信息后，将该信息直接发布在代办的QQ群、微信群中，找寻群内愿意接单人员，该群其他成员均对该信息可见，这种无原则扩散信息的行为应根据相应情节处理。首先，法律允许合法合理的个人信息交易和流动，但“中间黄牛”在QQ、微信平台上通过聊天群发布车主个人信息和机动车部分信息的行为，显然超出了提供者的本意，属于未经授权而提供不特定多人，主观上违背了信息持有人的意愿。其次，无原则扩散车主姓名、住址等信息，客观上可能会危及个人生活，存在一定的危险性。综上，对于无原则扩散临牌制作所需信息的“黄牛”，如果扩散信息达到5000条以上，宜以侵犯公民个人信息罪定罪处罚。
四、两罪竞合时的认定
（一）伪造国家机关证件罪与侵犯公民个人信息罪竞合的处断
“第一手黄牛”或者“中间黄牛”在委托“造假黄牛”办理翻牌的过程中，会再次提供信息给查档黄牛查询翻牌是否在公安交管部门有登记，该“第一手黄牛”“中间黄牛”的行为既有伪造国家机关证件的行为，又有侵犯公民个人信息的行为，笔者认为，这是目的与手段的牵连犯关系，宜以伪造国家机关证件罪一罪论处。“第一手黄牛”或“中间黄牛”接受委托办理翻牌，目的是伪造临牌从中牟利，而对翻牌查询档案的行为是附加行为，仅仅是为了确认所代办翻牌是否可用，是贩卖伪造临牌的一种手段。
（二）侵犯公民个人信息罪与滥用职权罪竞合的处断
侵犯公民个人信息罪的客观行为包括违反国家规定，将在履行职责过程中获得的公民个人信息，出售或者提供给他人。滥用职权罪的客观行为包括以权谋私、滥用职权，不正确地履行职责。查档人员以牟利为目的，利用职权查询临牌档案信息后予以销售的行为既触犯了《刑法》第253条规定的侵犯公民个人信息罪，又觸犯了《刑法》第397条规定的滥用职权罪，产生一个犯罪行为同时符合两个法条规定的犯罪构成的情形，笔者认为宜以侵犯公民个人信息罪处罚。
我们认为，侵犯公民个人信息罪属于特别法，而滥用职权罪是普通法，且《刑法》第397条滥用职权罪中明确规定“本法另有规定的，依照规定”，从交叉竞合法条适用规则来看，特别法优先于普通法适用。查档人员利用职务之便查询临牌档案信息的行为本质上更侧重于损害公民权利，用侵犯公民个人信息罪定罪更为精准。另外，履职过程中出售或者提供公民个人信息的立案标准低于一般侵犯公民个人信息的立案标准，适用处罚更重的罪名量刑更恰当，由此才能从源头严厉打击违规查询机动车相关信息的行为，更利于机动车信息保护的规范管理。
综上，笔者认为，在明确临牌法律属性的基础上，以不同行为人的主观恶性及社会危害性考量定罪量刑，有助于准确适用法律，严肃制裁犯罪分子，实现有效打击侵犯公民个人信息犯罪。同时，在打击各行为人的行为时，对源头犯罪如查档人员利用职务便利查询临牌信息的行为从重从严打击，为规范临牌代办产业、保护公民个人信息提供法律保障。
注释：
[1]参见缐杰、宋丹：《<关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释>理解与适用》，《人民检察》2017年第16期。
[2]参见杨剑：《论身份证号码的法律属性》，《法律适用》2008年第6期。
[3]周加海、邹涛、喻海松：《<关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释>的理解与适用》，《人民司法》2017年第19期。
[4]参见杨小君、黄全：《机动车牌照拍卖行为的合法性认识》，《行政法学研究》2005年第4期。
[5]参见张明楷：《刑法学》，法律出版社2016年版，第1039页。
[6]同前注[5]，第1040页。
[7] 参见薛瑞麟：《关于犯罪对象的几个问题》，《中国法学》2007年第5期。
