摘 要： 基层公务员将社会管理等同于简单的维稳，过分夸大政府在社会管理中的作用和力量，认为解决社会矛盾需要强势政府，社会管理的主要手段是社会控制。基层公务员依法进行社会管理的理念薄弱，这些认知偏差与目前各级政府采取的社会管理具体策略和措施相吻合，但与新型社会管理格局的要求格格不入，亟须通过强化服务理念、培育多元参与主体、依法进行社会管理和构建伦理秩序予以矫正。
关键词： 维稳； 控制； 服务； 伦理
中图分类号： D63 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）03-0005-06
改革开放以来，我国经济社会取得了较大的发展和长足的进步，群众的物质文化生活水平日益提高。但是一个不争的事实是我国现在已进入社会矛盾凸显期，环境污染、道德滑坡、利益摩擦、心理失衡等社会问题层出不穷，社会管理环境面临严峻形势，这对新时期社会管理理念、手段和方式提出了新的要求和挑战。为应对这些挑战，各级政府亟须进行社会管理体制机制创新，改革旧的与社会发展不相适应的社会管理内容、方式、模式和机制，建立适合社会转型和现代化发展需要的社会管理新格局。而要建立社会管理的新格局，就应该了解各类群体对社会管理的认知和看法，以便提出更有针对性的策略。在众多的群体中，公务员尤其是基层公务员群体长期是被忽略的对象，这为笔者的研究提供了契机。
一、研究源起与研究设计
站在政府管理的角度，国外社会管理的出现是相当晚近的事。总体而言，由于西方国家政府的社会管理职能基本是在“国家-社会”已经充分分离、社会自组织和社会管理能力较高的背景下才出现的，因此在西方国家社会科学中并不存在专门的政府社会管理研究领域，他们对我们所说的社会管理内容，基本上是以社会政策来替代，或等同于治理理论出现后的地方治理。在内容上，社会政策取向的研究主要强调社会福利、社会救助体系的建构，重视发挥社区、非营利组织在社会管理中的作用，重视社会工作在社会管理中的地位。地方治理取向的研究主要强调政府、市场、社会在公共事务管理中发挥功能互补作用，共同服务于社会公共生活，代表性的研究有文森特·奥斯特罗姆倡导的治理结构的立宪改革、皮埃尔·卡蓝默提出的合作伙伴关系和合作伦理建构等。这两个取向的研究为我国社会管理提供了重要的理论来源，有十分重要的借鉴意义。
就国内而言，社会转型期以来，伴随二元社会结构、单位制与差别户籍制等制度结构的改革，我国溢出社会管理体制的问题越来越多。剧烈转型而产生的社会断裂、阶层冲突和福利、就业、安全的压力越来越大，社会管理问题越来越成为执政党和社会各界关注的重大问题：一方面，政界明确将其纳入政策纲领中。例如，党的十六大明确将其概括为政府职能转变的目标，党的十七大提出了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，2011年胡锦涛总书记在中央党校“省部级领导干部培训班”开幕式上提出了“扎实推进社会管理科学化”的要求。另一方面，学界则出现了若干以“社会管理”为主题的专项课题研究，① 陆续涌现了一批研究成果，主题主要集中在：（1）关于社会管理（政府社会管理）概念与内涵的阐释，这些阐释经历了狭义、广义到全面界定三个阶段。研究表明，学者们对社会管理内涵的理解正在发生变化，从20世纪80年代的“国家（或政府）中心论”正在向“多中心”社会管理观过渡，内涵也扩大到了社会自我管理与社会自治。[1] （2）对社会管理合作主体的研究。主要包括对作为核心主体的政府的研究、对政府社会管理重要合作伙伴的社区和NGO的研究。[2] （3）对我国社会管理改革路径的研究。从现有研究文献来看，社会管理改革路径的研究有关注职能转变与机构改革的行政管理体制改革路径、服务型政府建设路径、和谐社会的路径、治理的路径、社会权利导向的路径以及仲裁的路径。② （4）对涉及社会管理结构、方式的基层民主治理、信任、听证、户籍制度改革等具体社会管理行为及创新的研究。[3] 以上研究涉及政治学、社会学、管理学、伦理学、公共管理学等多方面，为社会管理的进一步研究提供了丰富的现实素材和理论依据。
综上可知，社会管理及其创新是目前我国各级政府和学界关注的焦点和热点，由此产生的研究成果十分丰富，可谓汗牛充栋。但由于研究视角和研究范围不同，研究背景不尽相同，学术界在取得卓有成效的研究成果的同时，也在社会管理的概念、内涵、内容等一些基本问题上产生了分歧，形成了研究的丛林状态，存在以下有待改进之处：（1）从研究的方法来看，理论上研究社会管理的成果较多，通过实证调查手段研究社会管理的成果屈指可数，即使有，也主要是对案例的实证调查和追踪分析。例如，陈振明对福建省和厦门市社会管理创新的典型案例进行了分析，提出了提升社会管理能力的方法和途径。[4]（2）从研究内容来看，现有研究主要是对社会管理及其创新的过程、规律和理论基础进行研究，对某一群体对社会管理的主观认知的调查研究几乎是一片空白。（3）从研究对象来看，大部分学者都是以社会管理本身的运行规律和运行过程为研究对象，以民众对社会管理的基本看法和认知为研究基础，鲜有涉及公务员领域。即使有涉及，抽样的也是县处级以上的领导干部，没有对专门执行社会管理政策的基层公务员进行调查。例如，李德、于洪生2011年7月到12月围绕“加强社会建设、创新社会管理”这一主题，在中国浦东干部学院对前来学习的15个班次的306名县处级以上的学员进行了问卷调查。[5] 也就是说，目前学界对社会管理少有的实证研究基本没有涉及基层公务员群体。事实上，基层公务员是我国社会管理政策的主要执行者，他们长期战斗在一线，与民众面对面地接触，对民众需求、管理需要和社会矛盾比较熟悉，对基层社会管理的经验和教训有切身的体会，对基层社会管理体制该如何创新有明确的认识。因此，以他们为调查对象，对社会管理内涵、过程和规律进行研究，有利于切中社会管理的要害、突出社会管理的难点、强化社会管理的重点、明确社会管理的改革方向和改革途径，其必要性和重要性可见一斑。
