[内容提要]2008年下半年以来，随着全球性金融危机的不断扩散并向纵深发展，国际宏观经济政策协调举措空前频繁。主要发达国家就接管受困金融机构、应对广泛的流动性短缺以及实体经济复苏方面进行了广泛的政策协调；IMF也开展了对发展中国家及新兴市场国家的危机救援；发展中国家在此次政策协调中的作用得到了进一步的认识。国际宏观经济政策协调作为应急之策，短期内在一定程度上重塑了市场信心，延缓了金融危机蔓延。但是其暴露出的缺陷和不足也说明了国际宏观经济政策协调机制的改革与完善的必要。
[关键词]国际政策协调 金融危机
中图分类号：F114 文献标识码：A 文章编号：1007－1369(2009)2－0015－07
引言
国际宏观经济政策协调，是指以各国(或地区)政府或国际经济组织为主体，在承认世界经济相互依存的前提下，就宏观经济政策展开磋商和协调，或适当调整现行的经济政策，或采取联合干预市场的政策举措，以减缓各种突发事件或经济危机所形成的冲击，维持和促进各国经济稳定增长的过程。在开放经济条件下，单个国家(特别是主要发达国家)的宏观经济政策通常具有很强的“溢出”效应。系统性危机爆发后，单个国家的利己行为不但难以达到“利己”的目的，反而可能因损害他国利益而最终不利于危机治理。Copper(1968)指出，在“溢出”效应存在下，国际政策协调往往有助于帕累托最优的实现。一致的、共同加强的宏观经济政策通过避免负外部性而有利于整体经济运行。
2008年下半年以来，美国次贷危机扩展为系统性金融风暴，世界经济也因此遭受沉重打击。2008年美国GDP于第三季度负增长0.5％，第四季度负增长3.8％之后正式进入衰退。而在此之前，欧洲和日本在2008年第二、三季度就已连续负增长。“城门失火，殃及池鱼”，发展中国家和新兴经济体也正遭遇双重打击，一方面出口下降，另一方面援助资金更难获得。那些经常项目处于严重逆差、财政状况不佳的发展中国家，甚至可能陷入经济危机。来势汹汹的系统性金融危机已使单个国家的抵抗苍白无力，国际宏观经济政策协调成为重振市场信心、遏制金融危机进一步扩散以及推动世界经济增长的有效途径。
当前金融危机下的国际宏观经济政策协调
此次金融危机爆发之后，以七国集团(G7)为主体的发达国家、国际货币基金组织(IMF)等主要国际宏观经济政策协调主体都频频行动，出手救援。其中，主要发达国家在国际政策协调中的作用进一步凸显，IMF则主要对发展中国家及新兴经济体进行了危机救援，发展中国家在政策协调中的作用也得到了一定程度的显现。
1 发达国家间的政策协调
20世纪70年代以来，随着布雷顿森林体系的崩溃以及国际格局逐渐向“多极”化转变，美国及美元的霸主地位受到显著削弱。1975年G7产生，多极化宏观经济政策协调局面形成。此后G7在国际宏观经济协调中日显重要。在经济领域，其磋商的最频繁、效果最显著的领域主要涉及各国货币政策的协调、外汇市场的联合干预以及金融危机救援等。此次金融危机中，G7及其他主要发达国家通过采取同向救市措施、扩大货币互换、政府间紧急贷款等方式进行了广泛的政策协调。
(1)主要国家采取了同向的救市措施。此次金融危机中，欧美国家的金融系统遭受了最直接、最严重的打击。为拯救金融系统，欧美国家采取了多种措施。首先是解决问题资产和银行的重新资本化。以美国为例，危机爆发后，美国政府迅速接管了房利美、房地美和美国国际集团(MG)等濒临破产并具有系统性影响的大型金融机构，以防危机向全球迅速扩散。2008年10月初，美国出台了7 000亿美元的“金融救援法案”，基本服务于金融系统的“不良资产救助计划”(TARP)。2008年11月份，美国又通过8 000亿美元救市方案，其中6 000亿美元用来购买由联邦住房贷款银行、房利美、房地美和吉利美等机构发行的债券或抵押贷款支持证券。其次是提供广泛的流动性支持。为了激活货币市场流动性，美联储创造了包括TAF、TSLF、PDCF、AMLF、CPFF以及MMIFF等一系列新工具，政府还为市场提供了各种担保。与美国相对应，欧洲也对金融系统采取了类似的措施。2008年10月初，英国推出5 000亿英镑救市计划。除了用500亿英镑购买主要金融机构的优先股之外；英国央行和政府还联手为市场提供流动性支持，其中央行向银行系统提供了2 000亿英镑的短期融资贷款，政府为银行间拆借提供约2 500亿英镑的担保。英国在2009年1月份的第二轮经济刺激方案中政府将增持银行股份，为银行存在的风险资产和债务提供担保，并通过资产收购计划帮助金融机构融资。欧盟各国的救市计划基本上以英国模式为蓝本。
随着金融危机向实体经济的渗透不断加深，各国的救市重点由金融市场转向实体经济。首先是协调性降息举措空前密集。在2007年6月29日至2008年5月16日期间，主要发达国家央行政策指向相去甚远：美国、加拿大和英国降息，欧洲和日本中央银行保持利率，其余国家则升息。随着全球通胀压力的显著降低以及金融危机的恶性影响逐渐显现，主要发达国家逐渐认识到，为了刺激经济，除了降息别无选择。2008年lO月份以来，C7以及瑞士、瑞典、澳大利亚等国纷纷加入全球性联合降息的行列。到2009年初，美、日两国利率接近零，而英国等主要发达国家也有向零利率迈进的趋势(见表1)。
除了降息之外，发达国家还纷纷推出实体经济救援计划。美国在2008年11月份推出的8 000亿美元救市方案中，就试图通过2 000亿美元的定期资产支持证券借款工具(TALF)计划帮助消费信贷。2009年2月，美联储将该TALF计划的规模提升至10000亿美元。与此同时，美国参众两院又通过一项总额7 870亿美元的新方案，旨在通过增加开支与减税创造就业机会。欧盟于2008年11月份出台的2年期欧洲经济复苏方案，动用20004L欧元来提振消费和商业信心。具体内容涉及进一步降息、减税、增加财政支出以及一系列惠及中小企业的政策。2009年初，欧洲各国继续加大对实体经济的救援力度，着重加强对能源、基础设施、汽车行业的投资与扶持，竭力阻止失业率的迅速上升。与此类似，日本早在2008年10月底就公布了价值约27万亿日元(约2 750亿美元)的经济刺激方案。2009年初，日本又提出75万亿日元经济振兴方案，着眼于刺激内需。
(2)国际经济政策协调。除了在国内采取同向的救市措施外，主要发达国家政府还通过跨越国界的协调——货币互换和紧急贷款来应对全球流动性短缺和信贷紧缩问题，遏制危机的进一步扩展。
首先，提高货币互换安排额度。由于各国银行纷纷需要储备美元以防御对手之违约风险，美
元资金需求上升到前所未有的高位。为配合欧洲各国政府的救市举措，美联储通过货币互换安排允许全球各央行从美联储获得美元资金注入国内银行体系。2008年10月13日起，美联储通过与欧洲三大央行(英国、欧洲和瑞士央行)的货币互换安排向市场“无限量”提供美元资金。欧洲三大央行随即把与美联储的美元互换额度扩大到与美元融资需求所匹配的水平。此后，美联储与其他央行的临时货币互换协议也频频达成。截至2008年10月底，美国与各大中央银行的临时货币互换总额已达7 550亿美元。
其次，政府间提供紧急贷款援助。在此次金融危机中冰岛遭受了沉重打击。2008年10月底，冰岛总理吉尔·哈尔德宣布金融危机给该国带来的损失达1.1万亿克朗(约合94亿美元)，相当于其2007年GDP的85％——冰岛濒临破产边缘。对此，一些国家(地区)向其伸出了援手。2008年10月初，俄罗斯向其提供40亿美元的紧急贷款；法罗群岛于10月底承诺了3亿丹麦克朗(约5 100万美元)的贷款；芬兰、瑞典、挪威和丹麦等北欧国家向冰岛提供25亿美元贷款；欧盟也声明将提供少量资金支持。此外，巴基斯坦、白俄罗斯和匈牙利等国因遭遇了类似于冰岛的巨大不幸，均在不同程度在得到他国政府的支持。美国、英国、阿联酋等国承诺帮助巴基斯坦稳定金融市场；俄罗斯向白俄罗斯提供20亿美元的贷款；欧盟则向匈牙利提供65亿欧元的紧急财政支持。在2009年1月底的达沃斯世界经济年会上，日本承诺提供1.5万亿日元(约170亿美元)帮助亚洲地区应对金融危机，主要流向湄公河及南亚地区。
2 国际经济组织的危机救援
战后建立的国际货币基金组织(IMF)、世界银行(WB)、关税与贸易总协定(GAIT)以及后来的世界贸易组织(WTO)、联合国(uN)的有关职能部门，一直以来都是全球宏观经济政策协调和监督的主要机构。其中，IMF在国际宏观经济政策协调中曾扮演着不可替代的角色。布雷顿森林体系下，1MF主要致力于维持固定汇率制度，协助成员国调节国际收支以及提供技术援助等目标。在“后布雷顿森林体系”时代，1MF的职能重点逐渐转向对各国汇率政策的监督。同时它还继续向成员国提供短期贷款助其平衡国际收支，也致力于减债减贫、技术援助和培训。在此次金融危机中，IMF的协调作用主要体现于对发展中国家及新兴市场国家的危机救援上。此次危机受冲击最为严重的是乌克兰、白俄罗斯等东欧国家，其次是巴基斯坦、韩国等亚洲国家。拉美的形势相对乐观，但阿根廷仍处于经济减速和债务危机的双重阴影之中。IMF根据各国的具体情况，使用了不同的贷款工具实施救援。
(1)备用信贷安排(sBA)。2008年中期以来，乌克兰经济在全球金融危机的笼罩之下步履维艰，汇率大幅贬值，双赤字严重，银行系统存在巨大风险，实体经济遭重创。2008年11月5日，IMF为乌克兰提供为期2年的164亿美元的SBA。按照惯例，接受IMF贷款，乌克兰必须采取从紧的货币政策抑制通胀；逐步取消外汇管制，并在2009年实现本币汇率自由浮动；大幅削减财政支出以实现预算平衡；政府资金须介入银行业重组，以避免经济减速进一步延长和加深。
除了乌克兰以外，2008年10月份以来，冰岛、匈牙利、巴基斯坦、拉托维亚、塞尔维亚、白俄罗斯等多个国家都已求助IMF这一道“最后的防线”。IMF已先后向冰岛、匈牙利和巴基斯坦、拉托维亚等国分别提供21亿美元、157亿美元(匈牙利获得251亿美元的贷款援助。其中，IMF提供157亿美元，欧盟和WB分别提供81和13亿美元)、76亿美元、23.5亿美元期限各异、附加条件不一的SBA。2008年11月14日，塞尔维亚与IMF达成了总额为5.2亿美元的应急信贷协议。12月31日IMF向白俄罗斯提供25亿美元紧急贷款以帮助其渡过全球金融危机。
(2)贷款安排创新——短期贷款安排。欧美国家的严重信贷紧缩使得部分经济基本面良好的新兴经济体也陷入了短期资金困难的尴尬境地。由于接受IMF的SBA往往需要附带各种限制性条件，并且，SBA的申请国会被认为陷入了严重的经济问题，从而对国际市场信心产生冲击。针对这一问题，1MF于2008年10月底推出名称为“短期贷款安排”(SLF)的新计划，面向那些虽陷流动性困境但基本面依然强劲的新兴经济体提供总额至多1 000亿美元(有资格获得该项贷款的国家最高贷款金额为其向IMF缴款份额的5倍)的3个月期资金。SLF并不要求受援国对国内政策作出重大调整。但是，为了获得这种基本无附加条件的救援贷款，各国必须展示其公共和外部债务处于可持续水平，并且必须在IMF拥有良好的过往记录。比如，IMF认为阿根廷不符合救援条件，因为该国已有一年多没有接受IMF的财政状况评估，并且在2001年曾出现贷款违约。根据IMF对SLF对象的限定，保加利亚、爱沙尼亚、巴西、墨西哥、希腊、葡萄牙、土耳其等国有可能符合条件。但由于该项贷款的申请是保密的，因此，最终哪些国家接受援助还有待于进一步观察。
3 发展中国家在协调中的作用
C7作为发达国家政策协调的重要平台，由于缺乏杰出新兴市场的代表，自20世纪90年代始，其协调作用已日趋下降。为了更好地倾听发展中国家的声音，早在1999年9月，七国财长就创造了G20(二十国集团)，作为G7的有益补充。这是在布雷顿森林体系框架内，主要国家(包括发达国家和发展中国家)之间的一个非正式对话机制。19个国家、欧盟以及列席会议的IMF和WB不仅探讨工业化国家、新兴经济体的政策议题，也关注国际金融市场的稳定。
在2008年11月中旬的G20峰会上，世界主要发达国家与发展中国家决定加强国际宏观经济政策协调，以共同应对全球金融危机。此次峰会的最重要成果《高峰会关于金融市场与世界经济的宣言》总结了当前金融危机的根源并提出改革全球金融市场的共同原则。虽然宣言达成的原则只是框架性的，但是此次峰会意义重大。发达国家和发展中国家首次以首脑会议的方式共同应对全球金融危机并商讨国际金融体系改革方案，这象征着发展中国家在政策协调中的地位得到显著提升。
宏观经济政策协调的效果及缺陷
国际政策协调各主体的不懈努力在短期内对提振市场信心，遏制金融危机扩散和蔓延以及稳定经济增长方面发挥了一定的积极作用。
1 主要发达国家间的政策协调提振了市场信心
危机爆发以来，美、欧加大存款保险政策实施力度，并积极发挥中央银行最后贷款功能。主要发达国家的政府和中央银行参与的史无前例的大规模政策协调在一定程度上稳定了全球市场信心。以美国为例，拥有“隐性”国家担保的政府支持企业(GSE)“两房”由政府接管之后，其房地产市场和金融市场的“纽带”作用得以继续发挥，避
免了美国住房抵押贷款市场、信贷市场乃至全球金融市场动荡加剧。美国国债等美元资产在全球投资者中的相对吸引力也得到提升。发达国家之间大规模的流动性政策协调也使银行间的拆借意愿大大提高。TED息差(Treasury-EurodollarSpread)作为3个月美国国债收益率与3个月伦敦银行间拆借利率之差，是观察全球金融市场信用风险感受度的最重要指标之一。通常情况下，该值越高表明银行间的拆借意愿越低。从1986年到2007年上半年，它平均维持在0.5左右。2007年夏天次贷危机爆发后，它迅速飙升，并曾一度达到最高纪录4.63(2008年10月10日)。2008年10月份以来，各国加强了政策协调后该值逐步下降，至2009年2月13日降为0.948(图1)。
此外，各主要发达国家针对实体经济的一揽子救市计划将为今后的经济复苏奠定良好的基础，但其积极效果的充分显现还需要一定时日。
2 IMF的救援避免了部分国家的经济崩溃
2008年10月份以来，IMF为冰岛、匈牙利、乌克兰、巴基斯坦和拉托维亚等国提供了总额超过440亿美元的SBA。其中，匈牙利、乌克兰和拉托维亚所获得款项数额分别高达三国在LMF份额的1015％、802％和1 200％，大大高于从前125％的限定。IMF贷款在一定程度上延缓了金融危机的快速蔓延，防止了“重灾区”小国陷入经济崩溃。同时，涉及1 000亿美元的SLF因能克服SBA的某些缺陷而有利于新兴经济体。一方面，它只会提供给经济面良好的国家，能够起到安抚市场信心的作用。另一方面，与SBA的分阶段拨付资金相比，SLF采取快速审批通过大额款项的方式能够更有效地应对信心崩溃导致的流动性危机。
国际政策协调在遏制金融危机扩散和蔓延，稳定经济方面发挥作用的同时，也暴露出一定的缺陷和不足，主要体现为：
(1)发达国家政府间政策协调的不足。首先，危机爆发初期，对金融危机认识的不一致使各国错过了集体救市的良好时机。此次全球性的经济危机源于美国的次贷危机，危机爆发时由于各国所受冲击程度不同，对危机的严重性以及危机救援的看法也相去甚远，因此危机初期并没有引起各经济体的足够重视。除美国以外的西方发达国家在雷曼倒闭后，仍认为本国的银行系统运行健全，能充分应对信贷紧缩。因此，各国曾在是否参与全球范围内的政策协调以及在何种层面上参与等问题上意见相左。在危机爆发之初，美国政府曾呼吁西方各国协同救市以拯救陷入流动性困境的金融机构，但是由于信息的不完全及G7机制本身的非正式性，发达国家首脑之间的会晤并没有出台有效的经济政策，错过了集体救市、共渡危机的良好时机。
其次，从危机爆发直至2008年10月初，美、欧等发达国家在危机救援方面的政策协调明显不足。2008年10月初，美国通过《2008年紧急经济稳定法案》，并呼吁各国政府及中央银行积极参与救助美国的金融机构，以共同维护全球金融稳定。而德国曾明确表示欧盟不会参与美国的金融救助计划。事实上，即便是在欧盟内部，系统性应对措施也不够迅速，不够有力。在银行担保问题上的协调不力曾致使国家间相互埋怨。爱尔兰于2008年10月2日正式立法为银行资产提供全面担保。但英、法等国随即严厉指责爱尔兰的担保计划导致原本位于伦敦的资金流入了爱尔兰，从而加剧了国际金融危机的严重性。尽管欧盟最终于2008年11月份出台了2000亿欧元经济刺激计划，但其并未真正改变“各自为政”的局面。扩大公共开支以及减税等扩张性财政政策难以在欧盟内部取得广泛一致，各国因财政赤字超标幅度以及何时纠正等问题存在较大分歧。
(2)国际金融体系的局限。国际金融体系的局限也从根本上限制了金融危机中国际政策协调的效率。首先，IMF对此次金融危机负有责任。其一，IMF监督不力。亚洲金融危机后，IMF进一步加强了对新兴市场国家、对汇率问题的监督，而对发达国家，特别是发行储备货币的国家监督不力。其二，IMF欠缺预警体制，对金融危机预警不及时，致使各国政府没有充分的意识到金融系统存在的问题。其三，应对措施不及时。直至2008年10月中旬，IMF基本上尴尬地置身于金融危机之外。其次，1MF的资金有限。随着此次金融危机不断向纵深发展，IMF的资金短缺问题异常突出。其可贷资金总额仅约为2 500亿美元，且其中的大部分在危机救援中已有明确的安排。尽管日本在2009年2月份与IMF正式签署注资1 000亿美元的合约，但要根本上改变IMF的窘境，需要更为广泛、更为系统的改革。此外，IMF对受援国苛刻的融资附加条件也使不愿放弃经济政策自主性的国家望而却步。
(3)发展中国家的力量仍不够强大。此次危机中，新兴经济体在世界经济中的作用逐渐显现，但这绝不足以说明它们已有能力主导国际政策协调。发展中国家及新兴市场国家作为一个整体，在G20以及IMF中的地位仍有待于大幅提高。G20是由七国财长会议创造的，这一历史事实决定了C7各国仍在G20中占据主导地位。在IMF中的投票权总额中，发达国家约占60％，其中美国占16.77％，美、日、德、法、英仍是投票权最多的5国。相应地，中国、俄罗斯及印度三国的发言权总占比却不足8.7％(中国的发言权占比为3，66％，俄罗斯为2.69％。印度则与孟加拉、不丹和斯里兰卡三国共同拥有一个执行董事，其发言权占比为2.35％)。目前，发展中国家在国际宏观经济协调中所能起到的作用仍然是很有限的。
金融危机与国际政策协调机制的完善
随着次贷危机的加深和蔓延，全球金融体系陷入困境，实体经济遭遇寒冬。对此，世界各国加强了国际宏观经济政策协调，以尽快稳定全球金融体系并确保世界经济的平稳增长。应该说，政策协调在短期内一定程度上提振了市场信心，遏制了金融危机迅速蔓延。但在协调过程中其弊端也进一步暴露无疑。从长远来看，国际社会间加强宏观政策协作，对现有的国际政策协调机制进行全面、有效的改革，建立一个公平、公正、有序的新秩序成为必然。
1 完善发达国家间的宏观经济政策协调机制
此次危机过程中，发达国家虽然都采取了力度较大的救市措施，但却也暴露出了种种问题。一方面，危机起始阶段，各国对危机的严重性以及危机救援的看法的不一致，使各国在是否参与全球范围内的政策协调以及在何种层面上参与等问题上意见相左，错过了集体救市、共渡危机的良好时机。另一方面，危机爆发并蔓延后，美、欧等发达国家在危机救援方面的政策协调明显不足。2008年10月8日，虽然出现了六大央行联手降息的空前之举，之后各国也基本采取了同向的宏观经济政策，但是总的来说各国的政策均是根据本国经济运行的需要做出的决定，较少考虑该政策对其他国家的影响。在世界主要经济体集体陷入
衰退之际，西方大国又在酝酿着全球性贸易保护主义、金融保护主义风潮。这不仅将大大削弱各国已采取的国际宏观经济政策协调的协同效应，也将对世界经济复苏产生严重负面影响。因此，发达国家间的宏观经济政策的进一步协调，加强各国协商与合作的“互信”基础，进一步完善G7等发达国家国际宏观经济政策协调机制就显得十分必要。
2 改革国际金融体系
作为国际金融体系中的政策协调主体，IMF在危机防御方面，当务之急是加快监督框架的现代化进程，加强对储备货币发行国的监督。同时，1MF应充分发挥国际金融组织的作用，加强对各国金融机构的监管，特别对业务覆盖全球的大型金融机构，加强交易透明度及信息披露，减小系统风险，起到及时预警的作用。此外，应该拓宽多边视角，更深入地考察国家之间的政策溢出效应，以便更迅速、准确地识别世界经济系统中的潜在风险。加强与其他机构(如国际清算银行以及跨国金融机构)的协作，也有助于IMF更出色地完成全球性监督工作。在危机治理上，IMF应大力拓展资金来源，除了出售部分黄金储备、发行债券之外，若能继续通过制度创新，吸引更多拥有大量外汇储备的成员国加入类似于日本的“注资”行列，将大大提高IMF的救援能力和可信度。
3 提高发展中国家在国际宏观经济政策协调中的地位
每次全球性金融危机的发生都酝酿着世界经济力量对比的深刻变化。面对当前的特殊历史时期，作为世界经济增长的主要推动力量，发展中国家及新兴经济体一方面要努力保持国内宏观经济的持续稳定发展。另一方面，在宏观经济政策协调方面，应进一步加强G20在国际宏观经济政策协调上的作用。当今的世界经济已经不是仅仅由几个经济发达的西方国家主宰。如果要改革国际金融体系，解决全球性经济问题，必须要将以中国、印度、巴西、俄罗斯为代表的新兴市场国家纳入宏观经济政策协调的框架。在国际经济协调中，发展中国家应具备更多的话语权，以切实增强国际宏观经济政策协调的全面性和有效性。世界经济的主要国家，应通过定期的峰会讨论现阶段世界经济中存在的问题，通过信息交换达成一致的意见，形成有约束力的政策安排，为全球的经济增长承担起自身的责任，同时也及时化解经济中存在的系统风险。
(责任编辑：张晓薇)
