摘 要 社会秩序是维系社会共同体的存续的必要前提。为了维护社会秩序，适应从“善政”走向“善治”的新型国家与社会关系，从“统治”走向“治理”的公共行政新范式，必须更新社会治理理念，在社会治理中充分发挥政府的主导作用与社会的主体作用，从而缓解政府在现代社会治理中面临的前所未有的压力与挑战。
关键词 秩序 社会 治理 善治 范式
作者简介：王仕军，中共绵阳市委党校副教授，绵阳市第九批有突出贡献的中青年拔尖人才，研究方向：政府治理理论与实务。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-180-02
为了有效解决一系列棘手的公共问题，走出政治、经济、社会等方面的协调发展面临着治理上的困境，实现公共利益的最大化，世界各国政府自觉、理性地调整了适应国家与社会关系，更新了公共行政范式与社会治理理念，在充分发挥政府主导作用的同时，积极调动与发挥社会力量的主体作用，形成了社会多元共治的格局。
一、秩序化是社会治理的终极目标
在现实生活中，每个人都具有自然人与社会人两种身份，并在以家庭为中心的自然领域和以社会为中心的社会领域活动。在西方政治学理论中，社会领域是人们为了自身生存和发展而结合成的社会共同体。
社会秩序是维系社会共同体存续的必要前提。迈克尔·博兰尼将社会秩序分为一元的单中心秩序与自发的多中心秩序两种。一元的单中心秩序就是哈耶克所谓的建构的秩序——直接凭借指示、命令等外部权威来计划和建立的行动秩序；自发的多中心就是哈耶克所谓的自发秩序——行为主体自发自愿地服从共同承认的规则而形成的间接行动秩序。任何一种秩序在其形成过程中都需要调节利益冲突，化解社会矛盾，回应社会诉求及应对社会危机。社会管理正是国家与政府以维护社会秩序为目的而进行的规范和协调社会关系、社会组织和社会行为的活动。
从人类社会发展进程看，社会管理必然走向社会治理。为了缓和日益复杂的社会事务与相对集中的公共权力之间的矛盾，自20 世纪80 年代开始，世界上许多国家和地区开始尝试重新配置公共权力，试图通过向社会组织、私营部门等开放权力的方式来提高国家管理的弹性与韧性。政治国家与社会关系从“善政”走向“善治”，公共行政范式从“统治”走向“治理”。新型政治国家与公民社会的关系得以构建，各种社会管理主体的关系达到最佳状态，各种社会管理主体的角色与作用得到充分发挥。政府开始遵循集体行动的逻辑，学会了用新的工具和技巧去指导社会治理。政府在社会治理中发挥着主导作用，通过议题的选择与建构，实现自上而下的政治动员，进行有效的风险控制、风险分摊和风险吸纳；社会力量在社会治理中发挥着主体作用，理解与支持政府的社会治理活动，在政府的政治动员下积极参与社会治理活动。
二、从“统治”走向“治理”的公共行政新范式
“范式”（paradigm）一词，源自希腊词paradeigma，意为“范例”、 “模式”或“模型”。托马斯·库恩认为，范式通常指那些公认的科学成就，它们在一段时间里为实践共同体提供典型的问题和解答。库恩在科学界定“范式”含义的基础上进一步提出了“范式变迁”的概念。他认为，当某一范式需要变化或转型时，就会发生一场科学革命。这种情况在公共行政学研究过程中得到印证。长久以来，大多数公共行政学者将研究焦点置于公共行政“范式”及其“范式变迁”之上，并在相关概念及其转换方式等问题上争论不休，观点迥异。
公共管理改革中最具争议的问题之一就在于传统公共行政是否可以被视为范式。20世纪30年代，传统公共行政学范式自身的局限性进一步凸显。“危机”成了公共行政学面临的问题。传统范式已经过时，新的范式运营而生并取旧的范式而代之。20世纪80年代，风险社会的提出再次加速了公共行政范式的转换。显然，“危机”的意义就在于，它可以指示更换工具的时代已经到来。
在英美政治学理论中，“统治”一词指国家正式机构及其对法定强制权的垄断，以其决策并执行决策的能力为特征。人们尤其认为，统治指的是与为了维持公共秩序及促进集体行动有关的在民族国家层面运行的正式制度性程序。“治理”是一种区别于“统治”的新管制流程与管制方法，体现了既定规则的改变状况，意味着一种不通过外部强制实行的结构或秩序，这种结构或秩序是多重管制及相互影响的因素互动的结果。“治理”理论代表了一种全新的公共行政范式，从一开始就必须区别于传统的政府统治概念，是对经典公共行政学危机的有力应对。其本质在于不再单单依赖政府权威与政府管制，而在于通过充分尊重和相信公民社会的自组织和自管理能力，依靠国家与社会、政府与公民的良好合作来施政来实现公共利益的最大化。
三、从“善政”走向“善治”的新型国家与社会关系
亚里士多德认为“政治的目的是追求至善”。在他看来，人类的一切行为、一切共同体都是为了某种目的，而这种目的就是某种善。在我国传统政治文化里，善政是国民期望的理想的政府管理模式，其主要意义在于能给官员带来清明和威严的公道和廉洁，各级官吏像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。俞可平认为，善政一般具有民主、责任 、 服务 、 质量、 效益、专业、透明和廉洁八个要素。
20 世纪 90 年代以来，“善政”在世界各国遭遇到不同程度的挑战。为了有效应对众多棘手的公共问题，实现公共利益的最大化，民族国家的中央政府及其地方政府自觉而理性地改革了自身的公共管理模式。于是，人类政治过程的重心自此从“善政”走向“善治”。
“善治”即“良治”，是使公共利益最大化的社会管理过程，是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。“善治”意味着国家权力向社会回归，体现了政治国家与公民社会的新的和谐关系。具有合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、 稳定、廉洁和公正等十个基本要素。
四、社会治理创新的路径选择
（一）平安社会建设：社会治理理念现代化
现代社会是风险社会。因此，必须更新社会治理理念，强化社会治理风险意识，从社会“危机管理”、“应急管理”走向社会“风险治理”，把社会风险治理工作贯穿于平安社会建设的始终，实现社会治理理念现代化。具体而言，就是要将社会治理重点从“灭火”转向于“防火”；做好日常工作，搞好过程管理；防范“燃烧升级”，而不是防范“连环爆炸”，根据风险、威胁、紧急情况之间存在着根本的区别采取不同的行动；坚持问题导向，关注隐患的消除，而不是关注灾后的重建。
（二）法治社会建设：社会治理依据法治化
法治是社会建设的题中之义。因此，在社会建设与社会治理的过程中，必须落实依法治国基本方略，正确处理好国家权力与公民权利的关系，依法执政、依法行政、公正司法，坚持运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、维护社会稳定、推动社会发展、深化社会治理创新，综合运用法律规范、行政管理、道德约束和舆论导向等手段，重点解决涉及群众利益、影响社会稳定的突出矛盾和尖锐问题，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治良序。
（三）和谐社会建设：社会治理格局网络化
社会治理是一种典型的集体行动。因此，为了摆脱社会治理集体行动的困境，克服社会治理的“政府失灵”，政府应从单中心政府管制格局走向多中心合作网络化社会治理格局，不断加强社会管理体制、机制建设，努力扩大社会协同的范围与公众参与的力度。在我国社会治理格局中，中国共产党是核心，发挥领导作用；国家行政系统是中心，发挥主导作用；立法司法系统是保障，使治理活动得以正常进行；社会力量是补充，与党委政府积极协同、良性互动；人民群众是主体，发挥政治参与作用。在这个格局中，“公共部门、私人部门和NGO基于法定性规则既相互独立又相互合作，共同治理社会公共事务，以实现‘善治’”。
（四）精细社会建设：社会治理对象网格化
社区网格化管理遵循属事属地管理原则，依托数字化管理平台，将管理辖区按照一定标准划分成单元网格（网格元），每个单元网格设置一名网格员及时发现、及时通报并对现场情况进行先期简单处理的一种全新的社会管理模式。因此，要以改革创新来稳步推进社区网格化管理，以科学制定基本目标作为其首要任务，以科学协同多元主体作为基础条件，以科学划分网格作为其关键环节，以科学界定重点内容为核心步骤；要从网格化管理走向网格化治理，正确处理政府与社会自治组织的合作关系，有效整合政府管理空间和社会自治空间，实现政府与社会自治组织之间的有效沟通与良性互动，促进政府以及社会自治组织之间的取长补短、优势互补，从而提高党和政府的社会治理效率和治理能力。
（五）智慧社会建设：社会治理手段信息化
社会治理信息化建设是现代社会治理的重要手段。因此，加强和创新社会治理，必须适应信息化的趋势。必须加强社会治理信息化体系建设，完善社会治理信息化体系与操作标准，夯实基层信息化应用基础，完善基础信息采集机制，整合社会治理信息资源，完善社会治理沟通协调机制，强化社会治理信息交流，保障公众知情权、参与权，构建民主化社会治理机制，拓宽与提高公民参与社会治理渠道与能力。
（六）效能社会建设：社会治理目标效能化
良好的社会治理通过维护和促进个人之间、团体之间的有效合作与合理竞争，满足人们的正当需要，实现公共利益的最大化。因此，社会治理必须关注社会基本价值，以社会效益为目标，注重治理的实际效果与效益；必须全面协调发展惠民生，在公平正义方面取得实质性突破，并以化解社会矛盾，维护社会稳定，促进社会发展，实现社会和谐为目标；必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素。
现代化、现代性本身产生的“黑天鹅效应”具有不断扩散的人为不确定性逻辑，导致了现有社会结构、制度以及关系向更加复杂、偶然和分裂状态转变，并以前所未有的方式把人们抛离了所有类型的社会秩序轨道与生活形态。同时，由于能力及其拥有资源的相对有限性，单一的政府力量难以快速、灵活及高效调节利益冲突，化解社会矛盾，回应社会诉求及应对社会危机。为了维护社会秩序，调节利益冲突，化解社会矛盾，回应社会诉求及应对社会危机，必须遵循集体行动的逻辑，在社会治理中充分发挥政府的主导作用与社会的主体作用，从而缓解政府在现代社会治理中面临的前所未有的压力与挑战。
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