摘 要:在我国公共管理实践中,特别是在建设服务型政府视角下,我们应该如何看待管理途径的效率、经济利益至上和法律途径民主、公平至上之间的矛盾,以及如何对其进行规制,是需要我们进行思考的。
关键词:管理途径 法律途径 规制
引言
罗森布鲁姆提出应当从管理、政治和法律等多元认识视角来认识和探究公共行政。多元途径的价值是毋庸置疑的。但是,各种途径事实上又不可避免地带有自身的缺陷,甚至偏见。如管理主义追求公共行政的经济、效率和效能,倡导行政理性,但是忽略了民主宪政的价值。反之,如果一味地过分强调民主价值,也可能由此带来公共行政效率的损失。我们只有把三种认知整合起来,才能理解公共行政问题,才能有效地解决公共行政的现实问题。
一、 公共行政的管理途径和法律途径
罗森布鲁姆指出,应该从管理、政治和法律三种视角看待公共行政,并且他从组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、行政责任与行政伦理等方面分别进行了阐述。
1.公共行政的管理途径
在罗森布鲁姆看来,时至今日,公共行政研究的管理途径已经发展成为两种派别,即传统管理途径和新公共管理途径。传统管理途径主要是建立在政治与行政分离的观点之上的。其假设主要包括:“官僚制模式”的组织结构;对个人观点的“非人格化”;科学方法发展知识;理性的预算体系;理性决策;管制行政的效率、效能和经济价值;组织统一。新公共管理途径是从20世纪90年代开始在西方世界受到重视的。罗森布鲁姆认为,新公共管理也主要是改革取向的,其目的在于改善公共部门的绩效。其假设主要包括:结果导向而非遵循程序上;引入市场竞争机制;公共行政应当强调“顾客导向”;政府应当扮演“掌舵者”而非“划桨者”的角色;政府应当放松管制并授权;企业家精神重塑政府。
2.公共行政的法律途径
罗森布鲁姆认为,公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情境中应用法律和施行法律的活动。法律途径的公共行政强调的是法治,它包含着程序性正当法律程序、个人应享有的实质权利和法律的平等保护权和公平三个核心价值。其假设主要包括:抗辩程序;正当法律程序、实质权利、公平等价值,把个人看作是在特定环境中具有独立人格的个体;通过司法审判来发展知识;宪法的完整性以及各项宪政权利的保障;渐进决策方法;抗辩关系、当事人的法定义务与权利、程序的公平以及管制行政决定的合理性等价值;公民宪法权利以及公共行政官员违反这些宪政权利的责任标准。
二、 管理途径和法律途径的冲突
传统管理途径是建立在韦伯“科层制”基础之上的,无限度的强调管理的效率和效能,无视个人的权利,将人当作政府的工具,实行“非人格化”的管理。新公共管理的管理途径和方法极大的提升了管理效率并增加了经济效益,但它抛弃了公共管理最初的价值理念和终极目标。因此,无论是传统的管理途径,还是新公共管理途径强调的都是强调公共行政的效率、效能以及经济利益的最大化,忽视人的个人权利,实行管理过程的“非人格化”。
法律视角的公共行政主要是集中在法律如何规定和保护人民的基本权利。法律强调实质性民主和程序性民主,追求的是公共行政的民主、公平和权力合法性。法律途径的价值理念与管理途径相差甚远。因此,在公共行政的价值层面上看,管理途径和法律途径的目标具有价值上的冲突与矛盾。
三 、对管理途径和法律途径的规制
在全球化、信息化、市场化的历史背景下,我国公共管理部门,尤其是政府机构正在进行着意义深远的改革,这场改革要求政府转变职能,建立起灵活、高效率的政府,形成新的管理模式。借鉴西方国家新公共管理运动的经验教训,个人认为法律途径应该是我们必须坚持的发展道路,并且必须持之以恒。
1.在坚持法律途径的前提下,在管理途径上借鉴新公共管理理论,提高我国政府的服务效率
新公共管理将竞争引入政府公共服务领域,打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面提高了公共服务的效率和质量,另一方面也缓解了政府的压力,使政府由“划桨”角色转变到“掌舵”角色上来。为了提高我国政府在公共服务领域,特别是基础设施行业的管理效率和水平,更好地发挥市场机制的作用,我们可以借鉴西方的做法,在加强对公共服务的宏观管制的同时,在一定范围内允许、鼓励非政府组织或私营企业进入公共服务领域。
2.在法律途径上,坚持依法治国和依法行政,建设社会主义民主与法制
有法可依是国家法治化的前提,也是有秩序地进行行政管理改革的基础。为了保障我国行政管理改革的顺利进行,我们一定要高度重视社会的法治建设,为行政管理改革营造良好的法治环境。政府应该建立和完善各种行政法规,规范行政行为,实现政府机构、职能、编制和工作程序的法定化,为依法行政提供法律上的依据。坚持有法必依,根据现有的法律和行政法规进行政府管理活动。以人为本,平等对待每一个公民的利益需求。
结语
公共行政的管理、政治和法律途径的发展对我国公共行政的改革和建立服务性政府、提高政府行政效率以及实现依法治国有着重要的现实意义。在中国行政管理体制改革过程中,法律途径是必然要坚持的根本,必须牢牢坚持不能动摇,在此基础上才能进一步谈及政府施政的效率和效能问题。◆
参考文献:
[1]戴维·H·罗森布鲁姆,罗伯特·S·克拉夫丘克.公共行政学:管理、政治和法律的途径[M].北京:中国人民大学出版社,2002.
[2]丁煌.西方行政学说史[M].武汉:武汉大学出版社,2004.
