发言权，更适合创制具有典范作用的行政指导案例，
什么级别的行政机关可以创制行政指导案例呢?在我国，行政机关具有不同的级别，但应考虑各种因素，来确定创制行政指导案例的主体。笔者建议，应构建以省级政府为主体的、以国务院及其部委为补充的行政指导案例创制体制。这是因为，首先，行政指导案例的创制机关的级别不能太低，如果那样，不仅会影响行政指导案例的公信力，而且会造成行政指导案例间的冲突，引起新的混乱，不利于法制的统一与和谐。其次，之所以以国务院及其部委为补充，主要考虑以下因素：国务院及其部门所涉及的多是全国性的、具有重大社会影响的案件，此类案件不一定适合其他地区的具体民情，但对少数具有全国性、典型意义的案件，可以做成行政指导案例，而大多数情况，则应留给省级政府做出。省级政府可以从各地区不同的地理环境、人口状况、风俗文化、经济特点、政治环境等出发，做出在本行政辖区内具有典型意义的行政指导案例。下级行政机关在执法的过程中如果认为某些案例可以作为行政指导性案例的，可以层层上报、推荐，最终由省级地方政府决定是否选为行政指导案例。
(二)行政指导案例的创制程序
为保证行政指导案例的高质量，规定创制程序是必要的。
首先是案例遴选。各省级及以上机关可在其法制机构中设立专门机构来遴选行政指导案例，待条件成熟后，可成立专门的行政指导案例选定机构，负责收集、整理、选择各种案例。为创制机关审核确认为行政指导案例作好准备工作。下级各级行政机关要充分认识到这项工作的价值所在，重视对本行政区划内案例的收集整理工作，并将自己所选出的、认为具有典型意义的案例向上述机构推荐，作为备选的案例。为了保证行政指导案例的质量，行政指导性案例的遴选要做到慎重、及时和准确。“慎重”即要求认真、细致地选出高质量的案例：“及时”即在出现了新的、法律无明确规定的各种现象时，应及时将这些案例收集起来，以便尽快统一认识，保证适用法律的正确；“准确”即选定的行政指导案例要合法、正确、适当，不要引起歧义。一般而言，所遴选的案例应是一些新类型的案件、具有一定代表性的案件、对执法工作具有一定指导意义的案件，
其次是一定行政机关的审核。为了保证行政指导案例的合法性、正确性和权威性，在专门机构完成了案例的遴选后，就应报送行政指导案例的创制主体讨论、审核、决定。在审核过程中，创制机关要认真审查该案例是否认定事实清楚、适用法律正确，该案例在执法实践中对日后同类案件是否具有重大指导作用。创制机关在审核后认为符合以上条件的，则予以确认，使其从一般案例上升为具有指导价值的行政指导案例，以充分发挥其对其他行政机关的指导作用。
再次是公布与汇编程序。对于经过创制机关审核确认的行政指导案例。可通过一定的方式向社会公布，在形式上也可多种多样，可考虑创办专刊，专门刊登被认可的行政指导案例，还可以在政府官方网站上发布。凡公布的行政指导案例必须规格统一，编写正规，以便查找和援引。在行政指导案例达到一定数量之后，可由专门的机构或研究室定期汇总，分门别类，按照不同的执法领域汇编成册，以便于各级行政机关适用和社会公众的查阅参考。
最后是监督。同级人大常委会有权对行政指导案例的内容是否违反国家宪法、法律和行政法规等实行监督。对于认为不合适的某些行政指导案例，有权向创制机关提出意见书，创制机关应对监督机关提出的意见认真对待，及时更正不当的行政指导案例。对于与宪法、法律、行政法规等相冲突的行政指导案例。同级人大常委会有权撤销。
(三)行政指导案例内容的构成
每个行政指导案例应有详细的案情事实、处理结论、处理理由、要旨四部分。案例的事实部分主要是经过确认了的法律事实，案例事实要简明、扼要。案例处理结论是指在已确认的法律事实基础上，适用法律作出的一种结果，也是行政机关对该类情况的一种态度。案例的结论要明确。对于处理理由，更要尽量详尽，因为不是案例的处理结果本身创立了行政指导案例，而是通过说明理由从案件事实中提炼出来的原则或规则性的东西而成为行政指导案例。“只有好些在早期判例中可以被称之为该案件的判决理由的陈述，一般来说，才能在日后的案件中被认为是具有约束力的。”因此。作为行政指导案例的说明理由要更详细充分，要将抽象的法律条文适用到具体案件事实的过程作出详细的说明。如果没有可供适用的法条，而需要援引有关的原则、法律精神和法理来裁决的话，更需要作出严密的论证。在案例中解释法律并且在解释过程中填补法律的漏洞，以表明裁决的公正性和合理性，写明根据实质性事实作出处理的具体理由，使其能对后案真正产生可比性，通过对比实质性事实部分做出相同或类似的处理。此外，从案例的全文中提炼或概括最为本质和精辟的几句话，作为单独的一部分，即案例要旨，指出该案例体现的法律规则和原则，使案例的指导意义更为明确。
(四)行政指导案例的法律地位
行政指导案例具有什么样的法律地位问题，直接关系到行政指导案例的适用和效力问题。在我国，由于行政指导案例的创制主体不是立法机关，也不是法院。而是一定级别的行政机关。主要出于限制行政机关自由裁量权而设置的一些制度，再加上行政指导案例这种做法目前还处于尝试时期，会有诸多的不成熟之处。因此。其效力不适宜像法律、行政法规等规范那样赋予其强制的法律效力，而最好作为本级和下级行政机关在作出具体行政行为时的参考。具体而言，可以比照行政立法的各种形式来明确行政指导案例以下效力：一是在行政复议时可以作为复议的参考，来审查具体行政行为的合法性与合理性问题，而且行政指导案例的效力应低于法律、行政法规、同级的行政规章及其他规范性文件：二是各行政主体发布的行政指导案例只能在各自的管辖范围内适用；三是下级行政主体在处理相同或类似的案件时，在正确理解和依据现有成文法律的同时，参照上级行政机关所公布的某号案例，最后作出正确的处理结果。实际上。行政指导案例虽然没有强制性的法律效力，但在我国，由于行政机关间严格的层级制度，下级行政机关在作出具体行政行为时。为了在行政复议中不被上级行政机关所否定，必然会按照上级机关的行政指导案例来作出行政行为。因此，这种“参考”实际上在较大程度上赋予了行政指导案例较强效力。
(五)行政指导案例的改变与撤销
随着形势的发展，案例的适用效力可能发生变化。某些行政指导案例作为有一定约束力的参考会在一定时期后，由于内容同现行的新的法律、行政法规、规章及其他规范性文件相抵触，而不应再保留其部分或全部，这就产生了行政指导案例的变更或撤销问题。创制机关有权根据情况主动变更或废除某些行政指导案例。但是，创制机关应该注意行政指导案例的相对稳定性。变更或废除某些行政指导案例的程序应该像创制行政指导案例的程序一样规范化，先由专门机构提出意见，经常委会讨论作出变更或废除的决定，并说明变更或废除的主要理由，及时在本行政区划的报刊上予以公布，
