[摘 要]为实现市场经济正常、高效运转，在充分发挥市场机制对资源配置作用的前提下完善政府管制必不可少。目前，我国电信行业暂未实现公平有效的市场竞争，电信企业的经营行为有待规范，而我国对电信市场的管制因种种原因正处于低效状态。为了创造电信企业公平、公正、有序、高效的市场竞争环境，使电信企业持续、健康地发展，在深入剖析电信管制现状、电信管制低效的原因基础上，对提高电信管制效能的途径提出几点看法：完善我国电信管制法制环境；重造独立的电信管制机构；转变电信管制手段；加强电信管制机构能力建设；利用通信行业协会的作用；加快电信市场信用制度建设。
[关键词]电信市场 管制 效能
管制，就是以市场机制为基础的经济体制条件下，以矫正、改善市场机制内存的问题为目的，政府干预和干涉经济主体的活动。市场经济基础上的政府管制严格区别于计划经济体制下的政府管理。政府管制与政府对经济的宏观调控以及对微观经济主体的管理不同，政府管制要与站在出资者立场上依靠行政命令、参与企业治理结构或直接介入对微观主体实施的一种内部管理的微观管理区分开来。
政府之所以要对经济运行实行管制，其理论依据是市场经济存在市场失灵。但政府对经济的管制也会有失效的时候，这就是所谓的政府失灵。政府失灵的存在并非要求政府完全放弃政府管制，而是要在充分发挥市场机制作用的前提下，不断完善政府管制，提高政府管制的效能。
电信业是关系国家经济命脉和国家安全的战略性产业，信息技术与信息产业的发展，直接关系到我国的国际地位和竞争实力。我国电信业经历了十年变革，完成了政企分开、邮电分营、打破垄断、引入竞争、产业重组，至今我国电信业从政府垄断转向市场开放的竞争格局已经基本形成。随着电信业市场化进程的加快，对政府创造公平、有序、高效的市场竞争环境提出了新的要求，政府对电信市场管制的效能也应随之提高。
目前，政府对电信市场的管制，实行信息产业部与所在省、自治区、直辖市人民政府双重领导，以信息产业部为主的管制体制。但从电信市场竞争的现状来看，信息产业部对电信市场管制存在力量薄弱、刚性约束不足、效率较低，管制部门缺乏应有的执法权威的问题，致使电信市场的竞争从“激烈”发展至“无序”和“混乱”。主要体现在：各电信企业激烈的价格战此起彼伏，严重阻碍了电信业有效竞争；过度激烈的市场竞争派生出许多不健康的企业行为和行业现象；恶性竞争导致电信企业的量收不平衡和效益下滑。
一、深入分析电信市场管制失效的原因，有以下几点：
（一）未形成完善的电信管制法制环境
管制行为缺乏系统、有效的法律支撑，致使管制行为边界难以把握，无法为公平竞争和加强管制提供依据和保障。由于我国电信改革采用边重组、边立法的方式进行，这就使目前的《电信条例》及其配套法规、规章难免有“急救章”之嫌。从实践上看，《电信条例》也存在许多需要完善的部分。
（二）未成立独立的电信管制机构
独立的管制机构是独立于企业又相对独立于政府的管制机构，它的好处在于能提高管制的公平性和权威性。但目前电信业仍处在信息产业部的管制下，作为政府的行业主管部门，信息产业部仍然担负着促进行业发展的政策目标，当管制职责与政府的行业发展规划相矛盾时，就无法保障管制的有效性。国有电信企业的资产所有者或股东为政府部门，国务院下属机构同为国有资产的出资人和管制者，就很难确保其在制定政策时会保持足够的中立。
（三）电信管制手段单一
市场经济体制要求政府对经济的管制手段要从行政干预转变为信息服务，并对企业的违法经营活动进行有效管制。在从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，电信管制基本还是对电信竞争采取了较严格的行政管制方式，缺乏法律、技术、经济等多种手段的协调运用。包括市场进入、资费、互联互通、普遍服务、交叉补贴、电信资源和投资的管制，甚至涉及到电信企业经营的诸多方面都是采取行政命令的方式，影响企业活力的进一步发挥。
（四）电信管制机构效率不高
原因之一是管制机构力量薄弱。据统计数字显示，全国管制人员编制不足700人，人数最多的广东也只有25人。而在美国，管制人员达2000多人。此外，电信管制从业人员基本上来自原有电信企业，行政管理和执法的经验不足，管制机构缺少电信管制工作所必需的法律、经济和技术等专业人才。另外，现在电信管制结构是部省两级垂直管理体制，除了信息产业部外，只有在省会级城市设有通信管理局，以现在管制部门的组织结构和能力来说，管制的触角很难达到“价格战”最激烈的边远城市。
（五）电信市场本身的问题
1．电信产业特点容易引发电信市场过度竞争
电信企业产品在核心功能上存在高度一致性。当产品的质量无法在消费者心目中产生区别的时候，产品的价格高低就成了消费者选择产品的重要因素。此外，电信产业网络的规模经营往往需要极高的固定成本，这加大了经营的风险。如果用户量少，每个用户单位成本就增大，而随着用户数的增加，平均成本会显著下降，因此，用户数就成为各电信企业争夺的热点。此外，电信产品的边际成本极低，继续下降的空间很小。企业唯一降低风险的方式就是增加销售额，或者通过降低价格提高销售数量。这种非因技术进步和生产效率提高为基础的竞争及其容易导致价格战，从而引起过度竞争。
2．电信市场发育不成熟
市场经济的成熟必须具备几个条件：市场主体具有自主性；完善的市场体系；健全的市场机制；规范的市场规则。而目前我国电信市场并不具备这几个条件：第一，目前政府与国有电信企业在产权上没有分开，企业利润和资产都由政府处置，企业实际上没有成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。第二，目前的电信产业，竞争还远未达到充分有效的程度。引入竞争最大的问题，是在市场上有足够数量又可以相互竞争的企业。第三，电信业有众多业务，竞争须在每一种电信业务都能开展起竞争。目前的七大电信公司，基本上都不能经营所有电信业务，这显然不是完全意义上的市场竞争主体。第四，电信企业的经营理念还不成熟，缺乏应对竞争的有效手段。第五，电信企业自律机制远未建立，普遍缺乏诚信。电信运营商的服务对象涉及千家万户，个别经营者的不诚信经营，不但导致企业危机，也可能波及整个行业遭受信用危机。
3．电信市场失灵
电信市场不同于一般商品市场，是公认的自然垄断性产业，需要巨额投资、投资回报期长，规模经济的特点非常显著，具有自然垄断性，自发的竞争并不容易产生，这就意味着市场失灵。电信企业的网络经营特点，使其在追求规模经济的过程产生垄断，而垄断使经济运行缺乏活力、企业缺乏竞争力。在独家垄断的情况下，垄断企业容易成为价格的操纵者，从而引起配置非效率。更重要的是，垄断企业没有竞争的压力，不会积极地降低成本、改进技术，从而无法实现生产效率。要使垄断企业走向竞争，政府只能通过有效地实行进入规制、价格管制等干预手段才能实现配置效率和生产效率的统一。
二、针对我国电信市场管制存在的种种问题，在对提高电信市场管制效能作深入思考后，提出以下几点看法：
（一）完善电信管制的法制环境
市场机制充分发挥作用的体制环境不能由市场自身来提供，市场主体的产权保护、市场运行的“游戏规则”都只能由市场外部来提供。这里所指的游戏规则，就是公平、公正、严格的法制。欧、美发达国家在推行电信业的各项改革，包括电信管制的改革之前都是首先立法，用法律形式明确规定管制机构的组成、实施管制的方式等，在电信管制的改革中做到有法可依，有法必依。
而我国电信产业引入竞争至今还没有正式颁布《电信法》（作为预备立法项目，《电信法》已列入2007年全国人大常委会立法计划中）。仅在2000年9月出台了《中华人民共和国电信条例》。电信条例为电信管理部门依法行政提供了重要依据，对于依法维护电信业务经营者、电信用户的合法权益，促进我国电信事业的健康有序发展，起到积极作用。但是，《电信条例》仍存在不少空白与不足之处，如只有一些原则性的规定，具体管制办法都是由管制机构在管制过程中灵活掌握，对管制机构的管制行为本身约束不够，管制机构只有权力，没有义务。
要完善电信管制的法制环境，应做到以下几点：
1．以《电信法》为核心，针对电信市场的类型、主体和利益关系，分别制定和完善系统的、具体可行的法律、法规、规章和管理办法。
2．坚持在实践中完善思路推进的法律制度建设。随着电信产业发展和市场竞争状况的变化，电信法律制度应当适应这种变化，及时总结经验，按照先试行、后完备的立法思路不断推出各项制度规则，保障电信管制依法有序进行，促使电信竞争纳入法律治理的轨道。
3．加强前瞻性法规建设。为适应未来信息技术进步和消费者需求变动的要求，电信立法要增强前瞻性，尤其要在促进民营资本进入电信领域以及多网融合等方面借鉴国外的做法，为我国电信市场加快开放和增强不同网络部门的合作提供宽松的政策环境。
（二）再造独立的电信管制机构
我国目前的电信管制机构缺乏独立性，存在“政监合一”的特点，即：政府是企业的参与者与监督者。目前的改革，最理想的办法是重新组建独立的电信管制机构，信息产业部和国家发改委的管制职能全部集中到这一新的管制机构，地方机构由中央机构垂直管理，实现“证监分离”。
在政监分离的体制下，政策制定和行业管制职能分属不同的部门，管制思路是通过构建公平、有序、透明的市场环境，对各类市场主体进行公平管制。更重要的是，充分发挥管制机构独立性、专业性的特点，使管制乏力局面得以扭转。如何实行“证监分离”，在此提出“证监会”的设想。
目前，我国银行、证券等行业已设立独立的行业监管机构（银监会和证监会）。这种独立的监管机构被视为体制改革“政监分离”的重要步骤。电信管制机构也可仿照证监会的形式，组建新的国家通信监管委会员，即：“信监会”。 具体设想如下：
1．信监会的法律地位与证监会等类似，直属于国务院管辖，具有相当充分的经费预算、人员聘用自主权。
2．管制机构实行集体负责制，其主要负责成员由国务院总理提名，并经全国人民代表大会决定。
3．它是一个全国性机构，并实行垂直管理。可在各省市设立分委员会或派出办事处，以计算机网络为主进行信息交换。
4．把管制政策与产业发展政策间的矛盾降到最低。建立职能单一的电信管制机构，将行业政策制定者和市场秩序维护者的角色分开，实现政监分离。
（三）改变单一的管制手段
从近几年实践来看，信息产业部针对重点管制对象的国有电信企业，较多地采用了直接干预的管制方式，比如数量控制、服务质量考核、资费审批备案、建设项目审查等。对于电信企业的经营行为干预过多，削弱了企业的创新能力，存在隐性的政企不分。随着改革和发展不断取得新的进展，我国政府职能的重点必须转向创造公平有序的市场环境，即由“控制型管理”向“服务型管理”转变，用“规则导向”取代“权力导向”，更大程度地让市场规律发挥调节作用。电信管制机构也应较多地依靠法律、经济、技术等多种手段协调运用的管制方式。通过对电信市场参数的调整，引导电信企业经营行为的变化，变直接干预为间接调控。
（四）加强电信管制机构能力建设，提高管制效率
电信管制机构自身能力较弱是造成电信市场无序竞争的一个重要原因。管制机构的能力建设涉及法律地位、法律授权、组织结构、人员素质、管制资金保障以及管制手段等，但从加强自身建设考虑，当前管制机构应狠抓下面两项措施，切实提高电信管制能力：
1．提高管制人员素质。为适应电信市场环境快速变化和电信技术迅速发展的形势，要采取多种形式对电信管制人员进行系统培训，以完善知识体系，提高电信管制人员在复杂环境下驾驭市场经济和依法行政的能力。
2．建立管制实施效果考核和评估制度。国家电信管制机构应定期对各地方管制机构的管制能力和管制效果进行考核与评估。通过完整而科学的评估，清晰地掌握电信市场变化、管制政策是否有效、地方管制机构执行力如何、管制效果如何，以便于及时调整和完善管制政策，督促各地方管制机构更好地履行职责，防止地方管制机构不作为。
（五）大力发挥通信行业协会的作用
从趋势来看，政府将从更多事务性的工作中解脱出来，政府直接管理的范围将进一步缩小。这就需要有中介机构或行业协会承担大量服务、协调等方面的工作。因此，要积极鼓励和扶持通信行业协会的建立和发展，使之充分发挥服务、自律、指导、协调的职能。
目前的通信行业协会大多脱胎于邮电部门政企合一时期，还带有很深的计划经济的烙印，无法真正发挥行业自律的作用。根据国家的相关政策，应逐步实行政府和社团组织的分离，改变政府部门与行业协会的直接管理关系，找准政府部门和行业协会的各自的定位。在政府的宏观指导下，由通信行业协会依法独立自主地履行职责，开拓协会的活动空间，使之成为独立的社团法人，按照自治、自立、自强的方针，建立起自主管理、自我约束、自我发展的运行机制。
（六）加快电信市场的信用制度建设
市场经济是信用经济，市场经济越发达就越要求诚实守信，这是现代文明的重要基础和标志。诚信的缺失，是电信企业恶性竞争的原因之一。要完善电信管制机制，就要加快电信市场的信用制度建设。为提高电信企业的诚信度，建议从以下方面加快电信市场信用制度的建设：
1．加快信用制度立法。为商业化的社会征信机构开展企业和个人信用信息的搜集、保存、服务等业务提供基本的法律依据。通过立法来规范电信企业的信用行为，使电信企业的信用行为上升为企业的法定义务。同时要严格执法，对问题严重的弄虚作假、不守信用的行为给予严厉处罚。
2．逐步健全社会信用体系。包括信用评价体系、信用担保体系和信用服务体系。还要通过健全四个机制，即企业信用记录机制、评价机制、警示机制、管制机制，多方位推进电信市场信用建设。
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