摘 要：中国民本行政价值观与西方民主行政价值观的差异主要体现在对“民”的内涵的理解和价值取向的定位上。民本之“民”是臣民，民主之“民”是公民；民本是统治者维护政权的“御民之术”，更多体现了一种工具性价值取向；而民主确立了“民”在行政活动中的主体地位，把实现个人自由作为重要目标追求，更多体现了一种目的性价值取向。作为东方和西方不同社会历史条件下成长起来的两种行政价值观，两者虽有差异，但并非根本对立，特别是在“重民”方面具有很多的共同点，这也为二者的融合奠定了基础。
关键词：民本；民主；行政价值观
中图分类号：D69 文献标志码：A 文章编号：1003-949X（2014）-10-0041-03
“民本”是中国传统文化的瑰宝，是传统行政价值观的重要内容，也是当代中国行政管理制度创新的重要思想渊源。“民主”是西方文化的精髓，是西方行政价值观的重要内容。二者并非根本对立，而是具有一定的共同点。“儒家文化中的民本思想正是新时代国家制度理论创新的良好基石……我国传统政治理想与西方的思想精髓中存在着共通之处。”[1]
一、“民”的内涵比较：臣民与公民
在中国传统行政价值观中，民尽管很重要，但不是主体，而只是被恩赐施惠的对象，被看做是载舟的工具和覆舟的力量，君才是“参天地”、“治乱世”、施仁政、恩泽于民的主体；君是权力的源泉，民的权力来源于统治者的良心发现和施舍。西方民主则不承认有受天之命来统治人民的君主，认为君主的权力是人民授予的，只是受人民的委托为人民办事。
（一）“民”之主体与客体差异
民本之“民”是指与君主相对应的臣民，二者之间不是一种平等的关系。民主之“民”是公民，西方文化倡导“平等”的价值理念，认为人是平等的，无贵贱高低之分。
（二）“民”之群体与个体差异
民本之“民”是群体概念。民主之“民”是个体概念。
二、“民”的价值取向：工具性与目的性
“民本”是把人民作为统治的根本，把人民的利益作为统治者制定政策的出发点，强调“为民做主”；“民主”是人民当家作主，人民是国家的主人，国家的一切权力来源于人民，强调“由民做主”。从主体与客体的关系看，“民本”更多体现了一种工具性价值取向，而“民主”更多体现了一种目的性价值取向。
（一）中国传统民本行政价值观的工具性价值：御民之术
中国民本行政价值观虽然在一定意义上体现了以民为本的理念，但从整体上看，还是属于统治阶级的御民之术，与专制政治是相一致的。从统治者的角度看，民本只不过是“取”政之本与“维”政之本，而非“治”政之本，依照这种理念设计出来的制度，人的因素远远大于制度的因素，清明的统治者能够为民做主，官员会有“当不为民做主，不如回家卖红薯”的使命感和责任感，昏庸的统治者则会视民如草芥，官员则可能在“三年清知府，十万雪花银”的诱惑前丧失基本的职业操守。
“民本”的主体是体现封建伦理道德的权力代表，主要指统治阶级及为其服务的儒家知识分子。儒家知识分子站在统治阶级的立场上，将符合封建伦理道德和君主统治的思想通过政治强力上升为国家意志，按照儒家的政治主张来管理人民，按照儒家的政治要求来改造人民，使其思想、言论、行为更加符合封建统治需要。在传统民本行政价值观下，“民”主体性地位丧失，附属于行政系统而存在。
“民本”的客体是人民的思想、言论和行为。“民本”思想是以维护封建统治为前提的，是对人民的一种道德教化和政治约束。依照这种理念设计的制度，往往会推行愚民政策，强化等级观念，用封建伦理纲常混淆人的视听，训导老百姓安分守己、安贫乐道、逆来顺受，并使其思想、言论和行为符合统治者的要求。当然，单靠伦理道德是解决不了人的物质需求的，历史上由于老百姓温饱问题而引发的官逼民反实例比比皆是。因此，“民本”理念也必然会促使统治者关心民生、关注民生、改善民生，通过休养生息、轻徭薄赋、兴修水利、制民之产等措施，缓和社会矛盾，巩固政治统治，推动社会进步。
中国传统民本行政价值观的御民之术，主要表现在三个方面：贵民、爱民、信民。孟子的“民为贵，社翟次之，君为轻”[2]，深刻揭示了国君、政权、民众三者之间的关系，君权只有得到人民的拥护才能得以巩固，政权只有得到民众的认可才能得以稳固。《论语》中，论及“民”的内容多达50多处，其中心观点就是“仁”，“仁”的本质就是“仁者爱人”，要求“视民如子”，时刻关心百姓疾苦，做到先天下之忧而忧，后天下之乐而乐。“民事不可缓”[2]259，统治者顺从民意，取信于民，不仅关乎到国家的稳定安宁，更与国家的昌盛衰亡紧密相连，是决定人心向背的重要因素，是影响社会长治久安的重要条件。
（二）西方民主行政价值观的目的性价值：人的自由
“民主”的主体是拥有民主权利的人民。人民是国家的主人，在国家事务中处于主人翁的地位，人民自觉行使民主权力，参与社会事务的管理。国家机关及其首长通过民主程序产生，其存在旨在切实保障人民的民主权力，维护社会秩序，增进民众福祉。
“民主”的客体是民主权力及其运用，包括人民的民主思想、民主观念、民主行为等具体内容。民主的目标在于使民主的主体正确认识和理解民主的内涵，增强民主意识，自觉行使民主权力，提高民主能力，完善民主保障机制，人民正是通过民主途径参与国家事务和公共事务的管理，实现其社会人的存在价值。
西方民主行政价值观对人的自由的理解与追求，主要表现在三个方面：权力在民、人人平等、依法行政。随着私有制的产生，人类为了使社会不至于在无序竞争中陷入混乱，会通过契约的方式，将部分权力让渡出来，国家正是这种权力让渡的最终产物。行政是国家意志的执行，行政管理是政府行使公共权力管理公共事务的活动，公共权力来源于人民。平等是民主的精髓，承认人人具有相同的社会地位，具有相同的政治、经济权利，是民主的基本内涵，具体到行政管理领域，就是公共权力的运行必须致力于扩大公共产品和公共服务的有效供给，必须保障人民平等享受经济社会发展成果的权利。法律面前人人平等，民主从来都是与法律联系在一起的，在行政活动中，政府依法行政尤为重要，只有将政府及其公务人员的权力限制在法律范围内，才能防止公共权力的异化，公共产品和公共服务的配置才能在公平正义的轨道上前行。
三、中国民本行政价值观与西方民主行政价值观的融合
（一）融合的基础：民本与民主的整体性特征
中国民本行政价值观和西方民主行政价值观都具有“一体两翼”的整体性特征。民本行政价值观以“君治”为体，“民为邦本”和重民利民为翼；民主行政价值观以“民治”为体，“民有”和“民享”为翼。二者“体”虽相异，翼却相通，具有融合的基础。在“君治”之下，人民被排除在政治主体之外，导致中国传统民本思想无法突破桎梏而迈向现代民主，政治主体性建构是现代中国民主政治建设的关键。[3]这就意味着，中国民本行政价值观和西方民主行政价值观的融合，是当代中国行政价值观发展不可回避的重大问题。在这个变革的时代，我们应该“尊重历史（不仅是中国的历史，而且是世界现代化的历史、人类现代多种尝试的历史），尊重经验（杜威意义上的经验：主客体的交互作用），尊重现实（既不美化也不危言耸听），潜心研究中国现实的价值问题”。[4]
民本根本区别于民主的关键点在于是否主张“民治”。在行政管理领域，“民治”并不等同于民主政治。西方现代民主政治不仅包括民治，还包括民所有和民享有。如果将“民治”看作是主体的话，“民有”、“民享”则是两翼，这种一体两翼的思想体系才是现代民主政治思想的全部。比较而言，中国传统民本思想的“体”是君治，即君以民为本，为民做主，这是民本与民主的重大差异。当然，君治也非中国传统民本思想的全部，以民为本更强调道德层面的因素，即统治者要关心、爱护老百姓，因为国家的兴旺发达、社会的长治久安离不开老百姓，这就必然会有重民利民的要求，构成了民本思想的两翼。
（二）融合的共同点：民本与民主的重民取向
重民思想是中国民本行政价值观和西方民主行政价值观的共同价值取向。“民之所好好之，民之所恶恶之。”“尧有欲谏之鼓，舜有诽谤之木。”，当然，人民的“进谏”和“诽谤”权利并不等同于人民拥有管理或统治国家的权力，比如，尽管孟子讲民比君贵，但他也只能说“国人皆曰贤，然后察之，见贤焉，然后用之”，“国人皆曰可杀，然后察之，见可杀焉，然后杀之”[5]973、144，将“察”的权力交给了统治者。尽管人民被重视和人民当家作主是有区别的，但回归中国民本行政价值观重视民意思想的本源，将其置于现代民主理论的框架之下审视，依然具有很强的现实意义。听民意而不盲从是一种在长期历史发展中所形成的政治智慧和行政艺术，是中国传统行政文化的重要特征。
利民是重民思想的重要体现，更能直接体现民享精神。所谓利民即行政管理活动要有利于人民，“在中国古代，立君以利民始终是民本思想的主要理据。”[6]孔子主张“因民之所利而利之”，意即统治者要关注民众的愿望和要求，要尽可能满足民众的利益需求。在农业文明时期，人民最大的利益需求是农业丰收，居有定所，安居乐业，因此，从孔子到孟子都告诫统治者要“使民以时”、“不违农时”。统治者也会励精图治、勤政为民。在这里，民是被动而享，这种被动性当然不完全符合现代民主思想中人是政治目的这一重要的价值维度。但是在君为政本、民为国本的二元体系下，君利与民利在一定程度上具有一致性，如邾文公说，“苟利于民，孤之利也。天生民而树之君，以利之也。民既利矣，孤必与焉。”人民作为政治目的的价值在一定意义上还是有所体现。
（三）融合的趋势：民本与民主的殊途同归
中国传统民本行政价值观提供了探索民主行政的原始观念形态，其重民、富民、教民等民生主张对当代行政价值观重构据有重要的借鉴意义，但其独裁、愚民、封闭等内在缺陷又与当代行政发展要求格格不入。西方民主行政价值观民有、民治、民享等理念深刻影响着西方行政改革和发展，造就了西方行政文化包容、开放、民主、重规则等鲜明特色，但其政令不一、效率低下、僵化呆板等内在缺陷也与当代行政改革要求相悖。中国传统民本行政价值观和西方民主行政价值观并不存在孰优孰劣的分野，而是两种不同社会经济形态下成长起来的文明成果，在全球化浪潮中，二者可以相互借鉴，相互融合，扬长避短，和谐共存，殊途同归，共同推动人类社会发展。在民主化进程中，很有必要将中国民本行政价值观的精髓进行现代转换，将西方民主行政价值观的精华进行中国转化，使其在当代中国的沃土上成长壮大。
中国民本行政价值观与西方民主行政价值观的融合，当代中国行政价值观的重构与发展，应该重点关注以下五个基本问题。
一是增强“公仆”意识。“官本位”意识是中国传统行政价值观的重要特征，也是当代中国行政价值观重构迫切需要解决的客观问题。政府及其公务人员应该摒除“官本位”思想，增强“公仆”意识、服务意识、责任意识、效率意识，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公民在行政活动中的主体地位，积极推进公民参与行政活动。
二是正确履行政府职能。简政放权是当今世界行政改革和发展的基本趋势。政府的基本职能是对经济社会发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，是对市场活动的监管，是扩大公共产品和公共服务的有效供给。在民主社会，政府必须是“有限政府”，必须让更多的权力回归社会。因此，“深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府，”是党的十八届三中全会为行政改革确定的基本方向。
三是优化政府组织结构。正确履行政府职能必须深化机构改革。政府组织机构的设置及其权力运行机制，关系到行政活动的实效，是行政改革和发展不可回避的重要问题。因此，“优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致，”是党的十八届三中全会为行政改革确定的重要任务。
四是坚持依法行政。民主与法治是相伴相生的，民主行政需要以法律为基本依据，惟有将人治转变为法治，政府及其公务人员的行为才能被严格限制在法律的范围内，公共权力的行使才能朝公平正义的方向进行，民众的参与以及民众的根本利益才能得到有效保障。
五是扩大公民参与。重视人民当家作主管理国家事务和社会事务的权利，扩大公民的有效政治参与，是民主政治的必然要求。政府及其公务人员对待公民参与的理念直接影响到公民参与的实效。政府应该加强公民参与的宣传、扩大公民参与的渠道、提高公民参与的能力、完善公民参与的机制，让更多人参与社会公共事务管理。实现公众的有效参与，特别需要加强政务信息公开，加强政府与人民的互动，提高公共决策的民主化、科学化水平。
基金项目：本文是教育部人文社会科学研究项目“转型期公共决策利益整合机制优化研究”（项目编号：12YJC810019）、湖南省科技计划项目“西方行政价值观的发展逻辑与中国行政价值体系创新研究”（项目编号：2012WK3034）、湖南省哲学社会科学基金项目“转型期公共决策公民利益整合机制重塑研究”（项目编号：12YBB244）、湘潭大学人文社会科学研究基地开放课题“文化演进视角中的行政学发展逻辑研究”（项目编号：12gg010）研究成果。
参考文献：
[1] 周坚.中国的民本思想内涵远超西方“民主”价值观[J].人民论坛，2009（18）：60.
[2] 朱熹.四书集注？孟子[M].长沙：岳麓书社，1955.
[3] 赵晓宇.民本与民主：比较视阈下的异与“通”——兼论中国民主政治主体性的建构[J].人文杂志，2012（3）：15-18.
[4] 冯平.中国价值论研究范式的现状与转型[J].新华文摘，2014（17）：35-38.
[5] 焦循撰.孟子正义[M].北京：中华书局，1987.
[6] 张分田.早期王制与民本思想的滥觞—兼析民本思想与统治思想之关系[J].天津社会科学，2010 （1）：118-127.
