[摘要] 在城市化建设融资需求倒逼下，中国要破解“融资瓶颈”，防控债务风险，治理产能过剩，应对气候变化，实现保增长、促转型、调结构、惠民生、保稳定的战略目标，亟需强有力的抓手——公私化合作（简称PPP）模式。PPP是推动政府与市场合作的耦合器，可以谨防塌陷“塔西佗”陷阱，打造国际资源配置中心，促进公私资金链条一体化，铸造全面支撑产业发展服务平台，从而促进国家可持续发展。
[关键词] 信用经济 融资 “塔西佗”陷阱
[中图分类号] F812 [文献标识码] A [文章编号]1004-6623（2015）02-0110-03
[基金项目] 国家社科基金重点项目：我国预算绩效专项指标体系研究（编号：12AZD097）；国家自然科学基金项目：基于工具创新的绩效预算研究（编号： 70840011）；第56批博士后科学基金项目：地方债务、政府规模与财政治理：对财政体制改革思考（编号：2014M560932）。
[作者简介] 张淑翠（1978 — ），女，山东莱阳人，国家行政学院经济学教研部博士后，研究方向：公共经济理论与政策；许正中（1967 — ），河南焦作人，国家行政学院经济学教研部教授，博士生导师，研究方向：财政理论与政策。
一、推动政府与市场合作的耦合器
政府财政投资重点着眼于全局和长期利益，主要考虑“外部性”问题，谋求社会福利最大化而不以盈利为目的，因此政府财政投资的“有效性”也就往往成为人们质疑政府治理效能的一个重要问题。与之相比，社会民间资本的商业性投资以追逐“直接经济效益”为目的，力争实现经济利益最大化。因此，若能以较少的政府投资与较多的社会民间资本打造强有力的“投资组合”，借助社会民间资本的运作机制以提高效率，那么政府财政投资的总体效益可望比没有社会民间资本加入或加入较少时更好。PPP模式就是兼顾公私双方优势，降低放宽对民间资本的准入门槛，将以往由政府及国有企业包揽的投资领域对国内社会民间资本开放，推动政府与市场合作。PPP模式既有利于减轻政府融资压力，促进政府职能转变，打造“阳光政府”，又有利于降低企业参与公共领域项目的准入门槛，激发非公有制经济活力，提高公共产品及公共服务的供给效率。就中国而言，PPP 模式可以使社会民间资本进入公共领域，提高政府财政效率同时约束政府权力，在合理运营和有效监督下实现公私“双赢”。
二、谨防塌陷“塔西佗”陷阱
管仲说“诚信者，天下之结也”，以诚信为天下万事中的关键。项目运行过程中，投资者最为关注的就是政府的诚信问题，也就是所要面临的制度风险或政策风险。若政府随意制定制度或是任意更改政策，就会导致投资者任何风险防范措施的零效用，进而无法有效保障投资者的投资本金及其收益。PPP模式是在公私部门之间建立的利益共享、风险共担、协同管理的长期契约关系，是市场与政府协同合作的产品。市场经济是以货币为媒介的信用经济，而诚实信用是其能不断向广度和深度扩展的灵魂所在。因此，PPP模式有利于培育信用经济，严格约束政府行为，谨防塌陷“塔西佗”陷阱，提高政府公信力。政府公信力是政府依赖于社会成员对普遍性的行为规范的认可而赋予的信任，是公众信任的力量，更是获取拥护和支持的能力。特别是，政府公信力与社会公众的自身利益满足感成正比，因此良好的政府公信形象有利于增强社会凝聚力，增强政府对社会公众的动员力，保证社会有序活力。反之，政府公信力降低就有可能掉入“塔西佗”陷阱，引发多米诺效应，使整个社会信用缺失。可以说，PPP是将微观治理模式及宏观治理模式渗透于国家、企业、项目治理的重要方式。
PPP模式发展恰逢其时，通过融入市场信用机制，严格规范政府行为，解决好社会公众身边的事情并真正关心他们的切身利益，建立起一种公正信任关系，有利于社会公众对政府信用产生较为稳定的公认评价，提高政府治理能力在社会公众心中的综合评估水平以及对政府提供公共产品及公共服务的满意度，树立政府实施行政行为时在社会组织和民众中的良好形象。
三、打造国际资源配置中心
随着国际贸易自由化的发展，世界各国逐渐开始重点关注政府采购领域的开放。世界贸易组织（WTO）早在1996年就实施了具有法律约束力的《政府采购协定》（GPA），其宗旨是促使世界各国的政府采购市场国际化，即通过架构有关政府采购的法律、规则、程序和措施等各方面的权利与义务的多边框架，要求其成员国的企业可以进入其他成员国的政府采购市场，并获取“国民待遇”，及此来促进参与方开放政府采购市场，积极发展并扩大国际贸易自由化，推进全球化进程。中国自2007年正式递交加入GPA的申请以来，历经4次出价修改，逐步扩大市场准入，规范国有企业，降低门槛金额。PPP模式扩大了政府采购范围，集交割、交易、网联为一体，无疑有利于加快中国加盟GPA的步伐，进而加速经济市场化改革，增强国内厂商竞争力，获取最大的经济利益。
中国可以运用PPP模式，利用加入GPA机会，科学谋划，抢占先机，吸附全球优势资源，形成结算网联中心，打造国际资源配置中心，促进“产学研金政”协同创新，推动产业持续升级，综合提升创新活力、创业活力与抵御风险的能力，增加国家核心竞争力。这是由于中国通过PPP模式加入GPA，倒逼本国政府采购市场改革，有效提高政府采购的规范化程度，实现在规则的制定与执行等方面与国际接轨，不仅将大大鼓励其他发展中国家加入GPA，扩大国际贸易范围，增加潜在贸易利益变为现实的可能性，而且能够拥有进入美国、欧盟、日本等先发国家政府采购市场的通行证，并就美国、欧盟、日本等先发国家在承认“市场经济地位”、贸易救济措施的滥用、高新技术出口等问题上交换利益，剔除有关发展中国家的特殊和差别待遇条款，维护并扩大本国利益。因此，中国完全有可能利用PPP模式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，打造国际资源配置中心，网联全球资源，从而促进区域经济一体化进程，引领经济社会新一轮跨越式发展。
四、促进公私资金链条一体化
在价格管制条件下，公共项目无法形成可预期的盈利模式，依靠政策补贴则面临政策风险，同时对民间资本缺少吸引力，局面难以打开。因此，放宽市场准入，辅以必要的价格改革配套，方能吸引社会民间资本投资。PPP模式通过公私化合作模式，鼓励和吸引社会民间资本进入公共领域建设、减轻财政负担的有效手段，有利于发挥政府财政资金的杠杆作用。在PPP模式下，政府与社会民间资本是平等的经济主体，是风险共担、利益共享的命运共同体。需要注意的是，在经济下行期，有些地方政府为吸引社会民间资本可能会开出比较优惠的条件，但经济形势一旦转变，就又可能以“防止国有资产流失”的名义要求修改当初的合同条款或不予执行，导致“共患难但不可同富贵”的局面。PPP项目可以借用金融生态环境的概念，由民间自发组织将所有的PPP项目均统一备案，通过信用评级机构或其他机构对合同履约过程跟踪评估并发布结果，评估一个地区市场经济生态的完善程度，同时有效监督约束政府不良行为，实现政府与社会民间组织彼此监督、互利共赢的局面。
PPP模式促进公私资金链条一体化，筹建社会普遍服务基金，实现全面的后台引领，加速财政金融融合，无疑成为化解地方债务同时满足城市化融资的有效手段，可以破解“融资平台债务高”、“公共产品与公共服务的供给效率低”及公共领域“社会民间资本准入门槛高”三大难题。这不仅可以满足城市化进程对大量公共产品和公共服务的融资需求，化解政府旧债，而且通过成本分担机制，变政府投资为沉淀成本，社会民间资本为运营成本，达到疏通并盘活大量社会民间资本同时，化解政府在拓展领域内资金短缺问题的目的，积极发挥市场在资源配置方面的决定性作用，约束政府在公共领域对资源的直接配置。
五、铸造全面支撑产业发展服务平台
PPP模式以公私合营为核心，有效引入市场要素为基础，充分发挥财政资源在优化资源配置方面的杠杆作用，进而满足资本的趋利性，吸引社会民间资本有兴趣参与公共产品和公共服务的提供，并使参与方各展所长，促进技术、人力和金融三大资本的微观融合，实现政府公共部门的职能同时为民营部门带来利益，从而为产业发展提供了强有力的服务支撑平台。PPP模式不仅能为产业发展筹集雄厚的资金，促进基础研究、应用研究及开发研究，打造“技术开发平台、创意衍生平台、技能扩散平台”，构建知识共享系统、知识流变系统以及信息共享系统，而且能够形成产业发展不可或缺的财政平台、税收平台等政策共享系统及金融共享系统。特别是，PPP模式是市场行为，较为关注能够撬动资源并整合资源的杠杆，注重运用整合机制的能力对顾客及其需求的准确把握，有利于对环境及其变化趋势的关注和把握，从而为产业发展提供准确的航标。
总而言之，PPP模式继承了财政法制理念和社会契约精神，是财政职能有效实现的技术途径，昭示了财政是国家治理的基础和重要支柱，更是全面深化改革的有力抓手。因此，中国应该成立主要负责提供不同行业的PPP项目标准文本的PPP中心，强化地方财政业务培训，推动各级官员转变思想观念，加快法律法规建设，完善政府制度约束，优化利益调节机制，坚持科学分配风险，加强多重监督管理，处理好宏观与微观、短期与长期、政府与市场、传统与创新的关系，不断提高对公共产品与公共服务投资的规模和质量，使PPP模式真正成为有限政府撬动无限市场资源的重要战略路径，大力促进国家可持续发展。
