摘要：我国从2006年开始全面取消农业税，农业税的取消对乡村经济产生了巨大的正面效应，同时也出现了不少负面效应。本文主要分析了农业税取消对农村财政、农村债务、政府调控等方面产生的负面效应，并提出了相关的解决方法。当然，这些改革措施的实施，不是短时间内所能完成的，我们应循序渐进、扎扎实实进行改革，最终实现农村经济的可持续发展。
关键词：农业税；农民收入；乡村经济；乡村财政
一、绪论
农业税在我国有着2600多年的历史， 2006年全面取消农业税后与1999年相比，农民每年减负总额超过1000亿元，人均减负120元左右，9亿农民得到了实惠。但与此同时，农业税的取消，也对农村经济产生了许多问题，如农村基层财政捉襟见肘，农村债务危机不断加重，宏观调控效应变窄等等。正如贺学峰（2007）所言：农业税的取消不只是一个单纯的经济问题，它加速了农村无序力的形成，而这种无序力打破了农民组织化对未来尚存的预期。这种情况是以前中国农村社会从未出现过的。
财税改革的历史是一部人类进步的历史，同时也是一部充满了血与泪的历史。政治就是妥协，改革就是牺牲。取消农业税的政策早已颁布，并且已经平稳运行了六年，取得了很多令人瞩目的成果。本文讨论的意义在于分析农业税取消后给农村经济带来的负面影响，以及如何将其负面影响降到最低程度。
二、文献综述
（一）黄宗羲定律
“黄宗羲定律”是秦晖在其论文《并税式改革与“黄宗羲定律”》（2002）中根据黄宗羲的观点而总结出来的历史规律，即农民负担会在农业税改革初期下降一段时间后上涨到一个比改革前更高的水平，从而走向了改革初衷的反面。
不同的学者对“黄宗羲定律”的成因有不同的见解。项继权（2004）认为，虽然多数朝代的农业税税率不高，但农民税外之费不绝，朝廷上下随意征派附加税、杂税以及地方政府和官吏的行为与国家财政分配的不合理是导致其定律的主要原因；叶青教授（2005）认为，出现“黄宗羲定律”的原因是国家未对农民实施国民待遇以及政府实行的“城乡分治”政策；伍潜娜（2010）认为，农民集团和官僚集团之间的利益博弈是导致这一定律形成的重要原因。
通过以上文献总结，本文认为： “黄宗羲定律”是确实存在的，并且带有很明显的周期循环性，其主要原因是我国的税收体制一直都缺少宪政的思想。政府可以任意的加税减税，可以凌驾于法律之上，不受任何约束。这就使得税费改革中的问题只能通过体制内不断的自我纠正来解决，缺少外部监督，更缺少合理法律依据，其效率十分低下。但同时我们不也能将该定律的影响扩大化、严重化，更不能形成消极的心理预期。
（二）沉重的农业税负
过重的负担直接影响到农民农业生产的积极性，影响农业发展。项继权（2004）认为具体表现在两个方面，第一，农业收入增长缓慢；第二，由于工农业价格剪刀差的扩大。经营非农业比经营农业能获得更多的收入，于是农民的务农积极性受到了很大的影响。张季生（2005）认为，农民经营土地收入低和负担重，导致出现农民背离土地的现象，此外基层债务问题也日趋严重。因此本文认为：农业税取消后，单从经济上讲是合理可行的。首先，征收农业税的成本已经远远高于税收本身，是不合算的；其次，取消农业税后，增强了农民的购买力，为农村持续发展做出了贡献；再次，农民增收使得农业的投入效应明显增大，巩固了农业第一产业的基础地位。
（三）农民与基层政府的变化
农业税取消前，农民负担过重，因此各地农民与政府关系紧张，矛盾积聚，抗税、逃税，甚至是暴力殴打税务人员的事件时有发生。2006年全面取消农业税后，官民关系得到了一定的缓和。项继权（2004）认为，农业税无论是税费负担还是农民负担，都不是单纯的经济问题，农村税费改革的本身并不是单纯的“税改费”或“减轻农民负担”的问题，它的实质内容首先是国家与农民关系的调整，其中包括政治以及权力的调整。贺雪峰（2005）认为，取消农业税会使乡村组织在为村民提供公共品时变得消极，农民也只能各自为战，不可能有效解决农村公共品供给的问题。
本文认为：经济基础必然决定上层建筑，而上层建筑也会对经济基础产生反作用力。尤其是在政府大力推行基层民主制的背景下，农业税的取消进一步弱化了乡镇的影响，农民获得了更多的自主权。但同时，乡村公共品的供给又成为了一个亟待解决的问题。
三、取消农业税的负面效应
（一）财政危机效应
首先，农村公共品的提供更加困难。根据公共财政理论，政府层级的财政支出配置主要取决于：（1）公共产品和服务的供给经济规模；（2）公共产品和服务的外部性，即受益的外溢范围大小；（3）居民对公共产品和服务的需求偏好[1]。但是行政管理体制与分权型财政体制之间的矛盾所导致的后果是下级政府的事权与财权的不一致，以及政府支出职责配置的背离。其次，乡村干部的积极性下降。取消农业税后，由于法治建设的长期滞后，以及传统“皇粮国税”思想的影响，农村干部的职能一时难以转弯；再次，农村基层政府公共服务水平低，社会管理能力弱，农村自然灾害多，基层政府事权划分不清晰等等问题的存在，使得很多基层干部的积极性受到了很大影响。
当然，中央针对以上问题也加大了对农村经济的转移支付。但转移支付在制度上本身也存在缺陷。第一，针对地区专项转移支付的比重较高，这就会造成区域间的不公平，同时也会为“寻租”提供可能；第二，缺乏法律层面上的制度安排，存在着很大程度上的不确定性和随意性；第三，效率低下，农村公共财政的决策机制并没有真正建立，财政资金投入完全是自上而下，缺乏一种自下而上的需求表达和决策机制[2]；第四，缺乏对转移支付资金的审计和监督机制，所以往往会出现政令不畅，效果不佳的结果。
（二）债务危机效应
乡村债务问题是个长期遗留问题，也是各种发展不平衡下积累的结果，只是由于农村税费改革使农村债务的负面效应更加公开明显化。崔昌玺（2007）认为，改革前，由于“三提五统”和其它税费收取渠道的存在，使得部分债务负担转嫁给了农民；祁岩（2007）指出， 取消农业税后，一方面乡村收入大幅度减少，造成乡村政府的运转和组织活动经费不足，这就为新债务的出现提供了可能；另一方面，取消向农民收费，税费尾欠也不予追究，这就使得乡村政府无法获得偿债的资金，而短期内乡镇财政又无法得到大幅度的提高，乡村两级的债务消偿压力明显加大。
目前，我国乡村债务表现出的三大特点：一是负债额高； 二是负债面广；三是负债增长快[3]。高额的村级债务成为了新农村建设的瓶颈所导致的问题具体如下：其一，高额的村级债务让很多农民失去了对未来的希望，于是纷纷离开农村，几乎没有人愿意或敢于来对负债负责。其二，高额的债务让村干部失去了基本的工作热情与责任感。其三，债务也使乡镇领导失去了还债的信心[4]。
（三）宏观调控变窄效应
在国外，农业税免征已成为了惯例，但中国有着自己的国情。中国正处在建设和完善社会主义市场经济的紧要阶段，农民是市场经济的主体之一，通过市场法则壮大和发展农业似乎更适合市场经济规律。
在我国对农业经济调控手段和空间有限的现实条件下，农业税是一个很好的调控工具[5]。可以通过税目的选择、税率的设计、税收优惠政策的安排等来指导投资结构和产业结构的调整（汤贡亮，1995）。同时李晓丹（1998）认为，税收中性化大大的削弱了宏观调控对资源配置具体过程的干预，让宏观领域内的配置更加市场化。李永刚（2011）则认为， 税收可以从宏观上调节商品供应总量与需求总量的关系。此外税收的固定性、无偿性、强制性的特征又使其在调控效果和速度方面明显高于其它手段。
取消农业税后，剩下的手段只有政府的直接补贴，但这种补贴有着很大的局限性。首先，在目前财权与事权相分离的大背景下，财政补贴往往很难直接到乡村一级财政，复杂的中间环节大大增加了政策的滞后性；其次，政府补贴不具有法律规范性，随意性很强，无法向农民传达一个积极持久的心理预期；再次，在政府补贴的具体操作过程很难做到透明化，这就为各种各样的“寻租”提供了可能。极大了削弱了宏观调控对农村经济的影响。
四、相关政策建议
（一）健全农村社区公共品供给机制
在农村公共品供给上，应合理界定政府与农民的责任。政府的重点应该放在那些农民办不了、办不好的事情上，开展农村的公共基础设施建设、发展农村公益事业、调动广大农民的积极性。同时应该建立农村社区公共品的民主决策机制，让农民能表达自己的偏好，监督公共品的提供。具体建议如下：
1. 理顺乡村关系，完善民主选举。农村必须要先理清“政务”与“村务”的事权范围及相互关系，明确领导责任。同时健全社区公共品决策机制，保障村民的选举权和监督权。
2. 提升农村的决策能力，强化民主决策程序。一方面加强村干部的能力建设，使之承担起提供公共品的责任；另一方面，规范议事决策程序，完善民主监督制度。
3. 建立农村公共产品选择机制。各项资金的筹集、使用和管理必须经过村民委员会讨论批准，并且要及时进行村务公开，接受监督。
从制度上有效控制农民负担的增加。全面取消农业税后，专门向农民征收的税费项目是被全部取消了。但在目前的管理体制下，涉及农民生产生活的收费项目仍然不少，包括一些行政事业性收费，经营服务性收费等，而且一些超标准、乱设收费项目的现象也比较普遍。所以增强其收费的透明度就显得尤为重要。
（二） 加大转移支付力度并且建立规范制度
农业税取消后，基层财政依赖转移支付的程度加深，加之在分税制中中央和各级地方的财权和事权分配不合理的背景下，进一步改进现行的转移支付方法、建立健全规范转移支付的制度就显得尤为关键。
首先，应该继续加大对地方财政的转移支付力度。以各地经济的发展水平和收入差距等客观因素为基础，准确合理有差别的确定支付规模；第二，转移支付方法多样化。运用多种方法相结合的手段，使得转移支付效果最优化；第三，明确拨款的使用方向，使专项拨款结构得到优化。将节省下来的资金投入到义务教育、基本医疗卫生等基本公共服务方面，缩小城乡之间的财政投入方面的差距，使更多的农民得到具体的实惠；最后，建立缓解基层财政困难的激励约束机制。合理划分省、市、县、乡四级财政收入，完善基层财政收入体系。将地方税种的收入主要留给县乡两级，或提高县乡财政分享的比例，调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性。
（三）增加农民收入
农民问题是“三农”问题的根本，而增加农民收入又是解决农民其它一切问题的关键。这就要求我们，必须积极进行体制改革，大刀阔斧的去除体制中的弊端，打破城乡二元结构，使城乡社会经济发展融为一体。同时要从严约束公共权力、防止公权滥用，实现政府职能向提供公共物品的根本性转变。
第一，鼓励农民工进城务工。我们承认在近几年里，农民工进城打工的权利以及受到的待遇都有很大的改善。但是长期形成的城乡二元结构和城市对进城农民的不公正、歧视性待遇，极大地影响了这一政策的贯彻和落实，因此要继续推进相关改革，并将其成为一种制度性的安排。第二，加强农村第一产业的同时鼓励发展农村二、三产业。第一产业发展的好与坏直接影响着这个国家的根基是否稳定。在此基础上应该大力发展农村二、三产业。尤其是对待乡镇企业，一方面要求乡镇企业推进改革和调整，积极引进强势企业的资金、技术和管理等现代企业生产要素。另一方面创造更加有利于乡镇企业充分利用资源优势的政策体制，只要符合安全生产标准和环境保护要求的，就不能随意打压。
（四）建立乡村债务的化解和管制机制
面对全国乡村数千亿的债务，化解的方式既不可能是靠中央和省级财政的一揽子政策，也不能完全由县乡财政自行解决。要在摸清债务底数的基础上进行化解式的处理。
首先，应该了解当地的事实情况，根据自身特定情况，制定出适合当地的方法。其次，对现有的乡村债务，应该区分债务形成的原因，分类逐步化解。要首先解决涉农债务，防止出现农民以债抵税，确保改革顺利进行。再次，要严格控制新增负债。对具体项目要实行责任制，确立责任人，债随人走，并且引入司法机制，加大举债主要责任人的风险成本，杜绝因个人利益而举债的事情发生。
参考文献：
[1]崔昌玺. 废除农业税的负面效应及对策探究， 甘肃社会科学[J]，2007，（2）
[2]崔立勇.取消农业税：农业减负不是全部[J]，中国经济导报，2011，（3）.
[3]黄国帧. 值得关注的农民收入统计数据， 党政干部参考[J]，2011，（4）
[4]韩俊. 调查中国农村[M]，中国发展出版社，2006.
[5]贺学峰.凤凰周刊[J]，2005，（8）
[6]李静怡.对废除农业税的理论再认识[J]，科技与经济，2006，（21）.
[7] 2007农业发展报告[R]，中华人民共和国农业部
