摘 要：“一事一议”政策实施以来，其积极作用是：有利于杜绝“三乱”，有利于民主建设，有利于加快政府改革；存在问题是制度层面和实践层面的，然而最终解决农村公益事业问题需要公共财政。
关键词：“一事一议”：公益事业；公共财政
中图分类号：F320 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）33-0020-02
中国是一个农业大国，三农问题一直是中国的基本问题，也一直受到党和政府的高度重视。根据《村民“一事一议”筹资筹劳管理办法》的规定，“一事一议”是指为兴办村民直接受益的集体生产生活等公益事业，按照特定的民主程序确定的村民出资出劳的行为。“一事一议”有利于村民自主决策与自己利益相关的本村公共事务。农民除了可以根据各自资源状况和可承受能力从事生产经营活动外，还可以根据自己的经济状况承担村集体公益事业建设。“一事一议”政策实施以来，积极作用是明显的。“一事一议”有利于杜绝“三乱”行为的发生；“一事一议”通过推动农村基层民主政治建设进而推动中国的整个民主建设；“一事一议”有利于加快乡镇政府机构改革的步伐。然而“一事一议”政策实施以来也面临一些难题，主要是制度层面和实践层面的难题。
一、“一事一议”面临的制度层面的问题
农村“一事一议”实施以来，从制度层面分析，具有以下问题：
1.与市场经济条件下的公共财政理论不相适应。市场经济条件下的产品分为公共产品和非公共产品，非公共产品由市场决定，而公共产品由国家和政府决定。公共财政是国家或政府为市场提供公共产品和公共服务的经济活动，是与市场经济体制相适应的财政体制或财政模式。公共财政要求对所有的地区（包括城乡企业）和公民（包括城乡居民）均应实行无差别的“国民待遇”。市场经济健康有序地运行的基础是政府公平、平等、大致均衡地向整个社会提供公共产品和服务。根据市场经济“公共财政”的要求，农村公共产品也应由国家提供，这是不需要论证的基本常识。中国由于受社会发展条件的限制，广大农村的公共事业投资除了国家投资以外，很大一部分长期靠农村自己解决，这对广大农民是不公平的，也与市场经济的发展不相适应。
2.制度设计的理论选择与现实操作带来矛盾。就目前中国发展的实际而言，国家为农村提供公共产品的能力与农村现实需求之间存在较大的差距，“一事一议”是中国目前解决农村公益事业投资的一种现实选择。农业税取消以后，防止农民负担反弹也是中央追求的目标之一，而解决农村公益事业的“一事一议”政策就必然与防止农村负担反弹之间存在内在的紧张关系。（1）上限过低。根据《村民“一事一议”筹资筹劳管理办法》的规定，“一事一议”筹资实行严格的上限控制，多数欠发达省份规定年人均筹资不得超过15元，即使比较发达的沿海地区如广东规定不得超过20元，这种规定是国家出于防止农民负担加重的本意，但也很大程度上限制了村级公益事业建设的能力和规模。（3）对违犯“一事一议”政策的主体缺乏惩罚措施。一项政策的实施不仅要考虑政策本身的科学性、合法性，而且要认真研究政策对象是否配合，关键看是否充分考虑到政策对象的利益分配。如果对积极参与者进行一定的奖励对不配合者进行一定的惩罚，对利益受损者进行一定的补偿，政策实施过程中的阻力便大大减少。这就要求建立一个有效激励和约束机制。在农村“一事一议”实施过程中主要涉及村级组织和村民两方而的政策主体，在目前的制度安排下，对村级组织没有激励只有约束，对村民既没有激励又没有约束，势必难以调动两者的积极性。
根据国家统计局农村社会经济调查总队2004年对全国31个省、区、市6 8万个农村住户的抽样调查，全国农村“一事一议”筹资费人均仅1.6元，按人均筹资15元的上限和议办一事匡算，真正开展了“一事一议”的行政村的比例，仅为10%多一点。
二、“一事一议”在实践上面临的问题
以上是从制度上分析“一事一议”的缺陷，在目前的实践过程中，也可以看到“一事一议”面临一些实践难题。
由于宣传不到位，使一部分村干部和村民对“一事一议”这项国家政策认识不到位，将 “一事一议”筹资筹劳与乱收费增加农民负担混为一谈。有的村干部把“一事一议”当做是一种形式，走走过场，做做样子，最终还是少数人决策。有的村干部把“一事一议”筹集的资金视为一般村有资金，进行挪用与贪污，极大败坏了“一事一议”这项国家政策。
目前农村的基本状况使广大农村开会难。随着中国城市化、工业化进程的加快，很多农村成为了空心村，空心村就是大部分的青壮年精英到城市打工或直接在城市买房成为实际的城市人，而在农村家里的就是一些老人、妇女与孩子，这些留守人员的议事能力有限且参与议事意识淡薄，由于在家庭中没有做主的权力，很难甚至不敢表达自己的真实意愿，常找借口避开会议。外出务工人员关心的是在城市的收入与发展，对于村中事务他们的关注度下降。农村的实际状况就使按规定要求由2/3以上村民参加的村民大会很难举行。
在实际操作的过程中，有些地方村干部不按农业部《村民一事一议筹资筹劳管理办法》规定的议事范围、审批程序执行，违规操作、随意扩大议事范围。甚至根本不存在的项目冠以“一事一议”的名义进行筹款，使得农民负担加重。
三、最终解决农村公益事业问题需要公共财政
通过以上的分析，我们认为解决农村公益事业投资问题应该分两步走。第一步，就目前而言，首先应该做好 “一事一议”工作；第二步，条件成熟以后，推行城乡一体化的公共财政。
目前“一事一议”应该做好的工作是多方面的。加大宣传和引导的力度，让广大群众了解此项政策，充分调动村民参与“一事一议”的积极性。议事形式多样化，因地因时制宜。资金来源多元化。“一事一议”的实施要充分发挥农民主体和国家主导的作用，并根据各村的实际情况，采取灵活多样的筹资渠道，多方筹资，建立多渠道资金投入机制，积极引导社会资助，促进投资主体多元化。规范农村“一事一议”运作程序，加强资金监管。建立有效的激励和约束机制，调动各方积极性。
做好“一事一议”是目前解决农村公益投资问题的现实选择，而随着经济的进步和社会的发展，最终解决农村公益事业投资问题还是需要城乡一体的无差别的公共财政。
城乡公益事业一体化是指，随着经济社会的发展，坚持以人为本，统筹城乡公益事业发展，打破城乡分割的体制和政策，通过统一制定城乡发展规划，由公共财政作为主要投资主体统一投入发展资金，逐步缩小城乡差别，使农村的公益事业发展达到与城市大体相当的水平，实现城乡公益事业均衡协调可持续发展。逐步做到由“农村支持城市、农业支持工业”向“城市反哺农村、工业反哺农业”转变，就要坚持城乡一体化改革取向，实行“以工促农、以城带乡”的新政策，当然，城乡公益事业一体化并不是城乡同质化、完全平均化。即使是随着社会的发展，未来公益事业发展水平很高了，由于城乡之间不同的特点，城乡之间的公益事业仍会存在一些差异。
发达国家的发展史表明，从农业文明向工业文明和城市文明发展、过渡的过程中，城乡发展走向一体化，是人类社会发展的必然趋势，是一种客观规律，而公益事业走向一体化也是一种必然规律。由于种种原因，长期以来中国实行城乡二元体制，这种体制对经济社会发展的束缚作用愈来愈明显，必须尽快加以改变，实现城乡管理一体化。其重要标志是解决城乡公共产品供给结构失衡，把公共财政覆盖到广人农民身上。无论如何，到21世纪中叶基本实现现代化时，中国就应该实现城乡一体化的目标。相应地，城乡公益事业在不断发展中必然要逐步融为一体。在这个意义上，我们把城乡公益事业一体化称为中国农村公益事业改革和发展的目标模式。
[责任编辑刘娇娇]
