摘要：我国经济转型，人口老龄化加快，对社会保障需求随之增加。优化财政支出结构，完善社会保障融资制度体系，对经济顺利转型和建设和谐社会意义重大。本文针对问题提出应对方式。
关键词：社会保障制度； 社会保障资金； 经济转轨； 老龄化； 公共财政
中图分类号：C913.7 文献标志码：Ａ
一、体制转轨中我国社会保障资金收支面临的压力
经过几十年的努力，我国初步建立了包括养老、医疗、失业等在内的社会保障制度。但随着经济体制转轨、人口老龄化等压力增大，社会保障资金筹措面临的挑战日益凸现，随之而来的一系列问题正深刻地影响着我国社会保障制度的建立和完善。诸如高失业风险、产业结构演变、离退休人员增加，收入分配制度等，对社会保障资金的收支带来了空前的压力。主要表现在：
(一)高失业风险和社会保障资金支付的压力
1.我国未来面临高失业风险。高失业率是今后一段时期内难以回避的问题。根据国务院政策研究中心提供的数字：未来5-10年，全国每年将新增就业人口1000万人，加上1.5亿农村剩余劳动力，这将给我国就业环境带来巨大压力。经济体制转轨和产业结构调整造成的失业，使得失业保险、社会救济、劳动培训等社会保障面临严峻的资金考验。此外，我国以前为了压低失业率，大量应当进入失业行列的人员错位进入养老队伍，把对失业保险的近期压力扭曲成了对养老保险的长期压力。如此继续下去，到2020年左右老龄化高峰期，养老保险将会难以为继。
2.失业保障面临的资金压力。一些地方的失业保险基金收不抵支。从收入情况看，欠费企业多是由于企业亏损或经营困难而无力缴纳。在收入无法充分保证的同时，支出的压力却越来越大。根据“三三制”的资金来源规定，在经济效益很差的企业以及结构调整任务沉重的老工业基地和资源性城市，无论是应由企业筹集的部分，还是应由城镇失业保险基金承担的部分，一般都做不到准时、足额到位，责任自然集中到地方政府身上。但这些地方政府的财政也很紧张，难以落实足够的资金。其结果必然是：或者不断提高对中央政府财政转移支付的要求，将压力向中央财政传递；或者在落实中央“三个确保”政策时打折扣，致使不少下岗职工不能按时、足额甚至根本领不到基本生活费。另外失业保险资金收支状况在地区间、行业间也很不平衡：目前收支情况较好的省份主要集中在少数经济发达地区，广大经济落后地区存在较大的资金缺口，致使部分失业人员的保险金得不到有效保障。
(二) 产业结构演变及城镇化加速对社会保障资金收支的影响
1.城镇化加速对社会保障融资的影响。城镇居民较农民具有更高水平的社会保障需求。城镇人口比例的增加，意味着社会保障整体水平的提高，必然加大社会保障资金支付压力。按国务院发展研究中心预测，未来20年城镇人口比例每年提高一个百分点，城镇人口每年增加1200万人；另外，城镇化过程中农村青年劳动力大量迁移到城市，农村老龄化程度将加剧，农村社会保障需求增加。因而，经济转轨过程中的农村与城市社会保障需求都会不断增加。随着进城务工人员、乡镇企业职工和被征地农民数量的增加，我国已不再是从前的城乡二元结构，而变成了城乡三元结构，即出现了介于城乡之间的特殊群体。与此相适应，社会保障实际上就要“三线”作战，即在搞好城市社会保障、农村社会保障的同时，还要搞好处于城乡结合部的社会保障。应当承认，面对农村、面对城乡结合部，我国社会保障突现制度创新与储备的严重不足。
2.产业结构演变对社会保障资金收支的影响。城镇化还将促成就业的产业结构发生深刻的变化，二、三产业就业比重增加，意味着加入社会保障的人数增加；同时，产业结构升级和经济全球化，以及资本有机构成的不断提高，资本排挤劳动力的程度增加，经济增长中的就业岗位增速远远赶不上经济本身的增速。产业和技术结构调整必然要求对劳动力的产业和技术结构相应进行调整，而老年职工在这样的调整过程中处于相对不利的地位，对老年职工实行的内退、提前退休等特殊照顾的保障政策，导致宏观经济结构调整成本向社会保障转移，加大整体社会保障支付的压力。地方政府与企业从本位利益出发，无原则地放宽提前退休政策执行条件，进一步扩大了社会保障资金压力。
(三)离退休人员的增长速度超过缴费人数的增长对社会保障资金收支的影响
随着全国城镇职工养老保险制度改革的稳步推进，全国参加基本养老保险统筹的职工人数不断增长，但领取养老金人数的增加幅度明显高于缴纳养老保险人数的增加幅度。这其中主要的原因是：伴随着国有企业改革，为了减员增效，国家和各地方政府在退休政策的执行和退休审批的管理上有所放松，造成近年来不符合退休条件的职工大量提前退休。这减少了养老保险费收入，增加了养老金的支出。1993年时，参加基本养老保险人数与领取基本养老金人数之比为4.35：1，但是到2007年这个比例变为3.02：1，在职职工的赡养压力大幅度增加。面对养老保险基金收不抵支的困难局面，在继续提高企业缴费率不可行的情况下，1999年劳动和社会保障部根据此条例制定了扩大覆盖面推进计划，但工作成效甚微，2000年以后全国参加基本养老保险统筹的职工人数虽然较1998年出现了增长，但参保率基本保持稳定，甚至中间还出现了轻微的下降。
(四)收入分配制度不健全及失地农民保障缺失对社会保障资金的支付压力
1.收入分配制度不健全对社会保障资金收支的影响。我国收入分配制度不健全导致收入分配差距过大已是客观事实。如何通过保障和福利的转移支付缩小一次分配差距，是经济体制转轨新阶段社会保障制度面临的又一严峻挑战。我国社会收入分配制度还存在统计收入数据失真以及工资外收入与非货币收入项目广泛存在问题。收入数据失真，一方面导致以官方统计工资数据作为稽核标准的社会保险缴费基数偏低，社会保险收入减少；另一方面导致以官方统计工资数据为基础计算的保障水平的替代率虚高，实际上是退休前后消费水平落差较大，退休人员以提高收入为目的的就业进一步加剧了劳动力供求矛盾。初次分配领域的数据失真，使再分配领域的政策制定缺乏基础数据支持，增加了社会保障政策制定与完善的难度。
2.失地农民的社会保障缺失对社会保障资金收支的影响。农村的社会保障水平不高，土地仍是现阶段我国农民社会保障的重要依靠，而失地农民和一般农民相比更缺乏生存保障。失地农民一般会得到一定的收入补偿和安置，但无法满足失地农民家庭所有成员有一个长期稳定的生活来源。失地农民已不再是纯粹意义上的农民，当失去全部土地时，他们和城市居民已无本质区别，面临着同样的市场风险。目前农村生产力水平较低而缺乏社会保障的基础和条件，政府承担了较少的责任。尽管可以按照国家、集体和个人三方合理负担的原则进行融资，但仍然会增加我国社会保障的收支平衡压力。
二、根据公共财政理论对社会保障资金筹资模式的分析
社会保障特别是基本社会保障属于纯公共物品，因而，社会保障也应该成为最大的政府开支方案。多数社会保障项目具有公共品、半公共品性质或外部性，如养老金和失业救济金具有再分配效应和外部性，救济失业人口具有防止犯罪的作用，减少贫富差距有利于增强社会凝聚力。
社会保障尤其是养老保险的财务安排必须遵循收支平衡的原则。各国依不同的平衡理论(横向平衡、纵向平衡)形成了现收现付(也称随收即付)、基金积累(又分完全积累和部分积累，后者又称混合制)等制度。
(一) 现收现付制
现收现付制(Pay-as-You-Go，PAYG)，是以一定时期(通常为一年)的短期横向平衡为指导原则确定的资金运行的筹资模式。具体做法是，首先确定社会保险给付的水平和待遇标准，并以此为依据计算出支出数额，然后再根据以支定收的原则，确定社会保险的缴费比率，实现社会保障资金收支年度内的体平衡。在现收现付制下，社会保障资金的筹集和给付是根据“以支定收、收支平衡、略有节余”的原则确定的，因而不存在基金积累，其资金运行的筹资模式如下图所示：
现收现付制资金运行筹资模式的特点是:缴费比率的确定和调整比较灵活、共济性强、管理成本低、易于操作，不受通货膨胀和利率变动的影响。现收现付制下，为了避免缴费率的频繁变动，允许社会保障的储备金保持在一定的支出范围内。例如，德国波动储备金保存的额度为一个月至一个半月的支出额，波动储备金的设置，有助于缴费比率的稳定。
现收现付制下的收支平衡关系式可表示为：C=B ·D(1.1)
式（1.1）中，C为缴费率，B为工资替代率，D为制度赡养率。在以工资为基数的情况下，C为缴费额与工资总额之比(C=c/w)，B为待遇给付额与社会平均工资之比(B=p/w)。D则是受益人数(R)与法定范围内在职职工人数(E)之比(D=R/E)，它表明，现收现付制社会保障资金运行的前提条件是，需要一个长期稳定的人口结构，也就是说，在职职工和受益人(如退休职工)保持适度的比例。现收现付制实施的初期， 由于退休职工与在职职工的比率较低，缴费社会保障资金运行问题研究率也是偏低的。现收现付制实施的后期，退休职工与在职职工的比率会逐步提高，缴费率也会提高。例如，1978年，我国在职职工和离退休职工的比率为30:1，1989年这一比率降为5.4:1，近几年降到3.1:1。这一比例正在急剧下降，现收现付制资金运行模式在我国遇到了极大的压力和挑战。
(二 )完全积累制
完全积累制又称完全基金制(Pay-as-You-Earn,PAYE)，是一种以个人整个生命周期的长期纵向平衡为原则确定的资金运行的筹资模式。具体做法是，在预测劳动者个人退出劳动领域后对社会保障资金需求的基础上，确定一个可以保持其消费期内一定生活水平的总平均费用，然后将总平均费用分摊到其整个投保期，通过逐月缴纳集中到可用于投资的社会保险基金中。劳动者个人退出劳动领域后，管理机构根据劳动者个人以往的缴费数量和基金的投资回报支付保障待遇。可见，完全积累制积累的个人缴费基金是职工工资的延期支付。
完全积累制下基金收支平衡关系式:基金积累额=待遇给付额。假设雇员第一年的缴费额为CW，以后的年份，随着工资的增长，缴款将以每年1+g的速度增长；考虑到基金的投资增值因素，基金的积累将以每年1+r的速度增长。于是雇员退休时的基金积累额为:
CW[(1+r)n+(1+g)(1+r)n-1+…(1+g)n-1(1+r)] (1.2)
这里，g为工资增长率，r为利息率，n为工作年数。如果给付水平与工资指数化的话，则m年的退休生活在其开始年份的给付额现值为:
BW(1+g)n [1+(1+g)/(1+r)+…(1+g)m-1/(1+r)m-1](1.3)
这里, BW(1+g)n为始年工资指数化的给付水平，n为工作年数；m为退休
年数(余命)；m/n为自我负担率，g、r、n、m为常数，如果工资增长率9等于利息率r，则式(l.2)和(l.3)可简化为:
CW(1+g)nn(1.4)
BW(1+g)nm(1.5)
在完全积累制下，基金积累量必须等于退休支出现值量，则式(1.4)和(1.5)相等，如果利息率与工资增长率相等话，则式(l.4) 与(l.5) 必须相等。则所需的缴费率为：
C=B(m/n) (1.6)
式(1.6)表明缴费率与可比工资替代率及自我负担率有关。如果利息率低于工资增长率(r 在较长的一段时期内，完全积累制模式会积累巨额的资金，容易遭受通货膨胀、金融市场危机的影响，因此，完全积累制需要基金进行投资运营，以投资收益来实现基金保值增值；完全积累制模式还可能导致资金被挪用、渎职等问题的出现，历史上就曾经出现过社会保险基金被用于战争、挥霍等问题。因此，完全积累制要求实行严格的监督和管理。尽管如此，完全积累制被认为在应付人口老龄化问题、社会保障资金支付危机等问题上，具有一定的优势，但前提条件是基金投资收益率(r)须高于工资增长率。 从世界范围来看，目前新加坡、智利、马来西亚、阿根廷等国家采用的都是完全积累制。完全积累制下基金的筹集可以是用人单位和职工共同缴费(如新加坡)，也可以是职工单独缴费(如智利)，这些缴费直接计入职工个人账户，形成社会保险基金，待职工退休以后依据个人账户缴费记录和投资收益领取养老金。完全积累制下，职工家属有权结转、继承职工个人账户未消费完的养老金。这是一种通过强制性储蓄实行的职工自我保障制度，主要特征是“强制储蓄、自存自用”，完全积累制社会保险的储蓄和收益具有高度相关性，这与现收现付制的风险共担的机制大相径庭。 (三) 部分积累制 部分积累制又称混合制(Integration)，是一种把短期横向收支平衡和长期纵向收支平衡结合起来的社会保障资金运行的筹资模式。也就是说，这种社会保障资金运行的筹资模式，既考虑当前退休职工对社会保障资金的需求，进行社会保障资金的统筹给付，又考虑在职职工未来的养老金需求，储备资金形成社会保险基金。这样，不仅可以在相当长的一段时期内，保持社会保险基金的收支平衡，而且还可以根据经济负担能力和短期内情况变化的需要，比较灵活地选择和调整社会保险基金的积累率(图3)。 部分积累制的优点是，采用了社会统筹和个人账户相结合的办法，既吸收了现收付制的优点，又吸收完全积累制的优点，其特点在于，实现了两种社会保障资金运行模式功能上的互补。在这种模式下，社会保险金的给付原则是给付确定制和缴费确定制的结合，可以实现公平和效率的有机结合。一方面，个人账户是个人在不同年龄阶段的收入分配的制度，个人老年时的收入取决于个人工作期的储蓄及其积累；另一方面，现收现付制又是以支定收的，社会保障资金的供给，取决于社会保障资金的需求。这种既进行社会统筹，又进行个人账户积累的制度，实现了互济互助和自我保障的有机结合。 然而，部分积累制也有三个方面缺点:一是社会保险基金的积累率和收益率不易确定。在部分积累制社会保障资金运行模式下，由于不断地有一部资金给付现期退休职工，同时又存在个人账户积累保值和增值的问题，因而不易确定社会保险基金的积累率和收益率；二是承担社会保障的转制成本。在社会保障制度转变过程中，原来处于现收现付制下的职工是没有个人账户积累的，他们现在和未来对社会保障资金的需求构成社会保障制度的转制成本，要顺利实现现收现付制向部分积累制转变，政府必须承担旧制度转为新制度的转制成本。三是管理难度大，管理成本比较高。职工个人账户积累的基金由非盈利性的社会保险经办机构管理，不仅造成了社会保险基金投资运营效率低下，而且也使制度内职工无法预期个人未来可能获得养老金给付的金额。显然，社会保障资金运行模式的选择对于促进社会保障资金有效运行、保证社会保障制度发挥充分功效十分关键。 （四）从前述的对比分析不难看出，任何一种筹资模式都不是十全十美的，因此，在选择筹资模式时，既要考虑筹资模式自身的特点，又要考虑社会保障、社会和经济稳定发展的需要。 首先，筹资模式的选择需要考虑不同的社会保障项目的支出特点。社会保障项目按支付期限的长短，可以分为短期支付项目和长期支付项目。短期支付项目的主要特点是不定期的支付，发生支付的时期和支出规模变化有很大的随机性，事先难以测定。因此，现收现付式的筹资模式很适合于这些项目。长期支付项目的主要特点是在较长的时期内(至少在5年以上)定期支付，而且支付水平可能变动，但是，发生支付的时期和支出规模变化的随机性相对较小，可以事先预测。因此，一般说来，积累式的筹资模式比较适合于这些项目。至于说是采取完全积累、还是部分积累，还必须考虑社会和经济等其它诸因素。 其次，筹资模式的选择需要考虑人口年龄结构的变化趋势。一般说来，在人口年龄结构中，老年人口的多少往往成为社会保障收支规模的决定因素。因为他们是社会保障制度中的主要保障对象。目前，国际上通行以65岁以上老年人口占总人口的比重来确定一个国家的人口结构，65岁以上老年人口占总人口的比重为7%以上就确认是人口老龄化国家。如果在未达到人口老龄化之前因老年人口少而采取现收现付式的模式，那么，当进入人口老龄化时期社会保障费用就会急剧增加，成为国家经济发展的沉重负担，这时再实行积累式的筹资模式就显得十分困难了。因为在收费率已经较高的情况下，要建立一定的储备基金势必提高收费率，无论企业和个人都难以承受。相反，在老年人口较少、社会保障费率较低的时期就充分考虑人口结构变化对社会保障支出规模的影响，采取积累式的筹资模式预先建立一定的储备基金，当老年人口高峰到来时就可以沉稳地应付挑战。 再次，筹资模式的选择需要充分考虑经济承受能力和社会经济协调稳定发展的客观要求。社会保障收支规模是建立在一定的经济发展水平之上并受其制约的，任何超越经济承受能力的社会保障收支规模，不仅其本身难以长久为继，而且会削弱其赖以存在的经济基础。这就要求筹资模式的选择要充分考虑经济的承受能力。而且，任何一种筹资模式都可以在一定时期或多或少地为经济发展提供资金积累，许多国家都非常重视利用社会保障筹资模式促进经济的协调发展，特别是发展中国家更加重视利用积累式筹资模式的强制储蓄功能，为经济发展提供长期投资。 根据我国建立公共财政体制的需要，财政支出结构应该与政府提供的公共服务内容相一致。尤其是向市场经济新体制过渡的进程中，出现了失业率高、失地农民保障缺失等较为严重的社会经济问题，而我国财政在社会救助事业方面缺位严重。为了加强和落实财政支出的调整，建立社会保障预算应该是比较有效的。变“救火式”的财政投入为经常性的财政投人，建立财政预算内社保专项基金，每年可以按一般预算收入的一定比例或一定额度，安排社保专项资金，专款专用；也可规定按一些税费(如城市维护建设税、所得税、印花税、利息税等的增长部分等)的一定比例提取社保专项资金，列入社保科目；要在财政预算内建立专用基金，逐年积累，壮大规模，改变每年预算安排社保资金时，需要多就多安排，需要少就少安排的状况，避免随意性。 三、关于完善我国转轨时期社会保障融资的建议 针对转轨时期社会保障制度出现的一系列问题，必须下大力气进行制度创新，以制度创新带动措施的完善，以使我国社会保障制度能够不断地适应形势发展的需要，对经济社会的发展起到推动促进的作用。 (一) 进一步完善我国社会救助融资制度 1.完善各级政府对社会救助分担比例与办法。包括中央财政在内的各级政府在近几年不同程度地加大了对低保资金的投入，但由于低保范围不断扩展、新对象不断增加，资金投入与资金需求还存在较大缺口。我国居民最低生活保障制度实行“属地管理”原则，居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。但最低生活保障制度在很长一段时间内没有发挥它应有的作用。所以，可以在目前分级财政体制的基础上，以中央财政负担50%为基准、实事求是地制定各类地区的负担比例，对特别困难的地区，中央财政的负担比例可以再提高。另外，为保证低保资金的合理利用，社会保障主管部门要会同其他相关部门研究制定出用于确定各档次的城市和县镇的最低生活保障标准的统一的工作框架和程序，以便于各地制定科学合理的最低生活保障标准。 2.以个人所得税作为低保制度的专项资金来源。按照国际惯例，个人所得税是调节贫富差距、实现社会公平的主要手段。在发达国家，个人所得税约占整个财政收入的30%左右，而主要用于社会保障的公共支出也大约占财政支出的20% 至30%，可以说是个人所得税支持了社会保障的开支。我国随着公共财政制度的建立，财政所承担的社会保障的内容大量增加，但地方财政没有可固定用于社会保障支付的资金来源，大多是通过增量财力和预算外财力来解决，这只能是权宜之计。可以考虑将个人所得税等属于调节收入的税种规定为地方财政社会保障支付的固定来源。 3.积极拓宽社会救助融资的其他渠道。通过税收优惠、财政补贴等方式吸引更多的民间资金补充社会救助基金：（1）制定支持社会慈善事业发展的有关政策。为鼓励个人、企业向慈善事业提供资金，应调整现行的税收政策，取消个人所得税和企业所得税中对于公益性、救济性捐助较多的限制。（2）通过发行社会保障彩票从社会上筹集一部分补充社保基金。社会保障彩票具有强大的社会集资功能，在世界许多国家和地区被称为“第二财政”，所筹资金主要用于社会福利、公共卫生、体育、教育等，以弥补国家财政对公益事业拨款的不足；（3）拓宽社区服务的融资渠道，积极鼓励个体企业、私营企业、外商和各种民间团体以各种形式投资兴建并管理社区服务设施；（4）开征遗产税。遗产税会鼓励富人多做善事，在缴纳遗产税的预期下，富人会在生前把较多的财富捐献给慈善事业，以逃避缴纳更多的税收。 4.社会医疗救助制度的融资。公共卫生体系脆弱是目前我国社会保障制度中的较大漏洞。从各国建立医疗救助制度的经验看，国家应当承担医疗救助的主要责任，中央财政和地方财政分担是多数国家的通常做法。我国医疗救助资金原则上应该由中央财政和地方财政分担，但对困难地区中央应出“大头”，地方也要根据实际情况匹配资金，以保证资金的使用更有效率。还可以研究通过社会捐助筹资设立专项医疗救助基金，以及加收烟酒和高档特别消费税等来筹集医疗救助资金；设立流动人口社会保障基金，对流动人口突发的疾病和特困人口的危重疾病予以救助资助。 (二)加强在转轨过程中的失业保障融资 1.进一步强化政府在失业保障中的责任。增加政府对失业保障的补助并规范政府应负担责任的行为。失业保障资金主要来源于雇主和雇工交纳的社会保障费(税)是合乎逻辑的，但这部分的社会保障费(税)是有上限的。在大多数国家，当失业保险基金支出大于收入时由国家财政来补充。我国失业风险的构成不同于西方国家，体制改革是其中的重要原因。按照劳动部的测算，如果将现有占企业职工总数10.1%的富余人员全部推向市场，加上原有的失业人口，失业率将突破两位数，单从经济上支持这个失业率，企业缴费水平就要提高到10%左右，完全由企业与职工负担是不可行的。改革的失业成本应该主要由国家承担，要在国家、企业、个人合理分摊负担的基础上，强化地方政府和相关企业的责任，建立“政府负担主要责任、企业和劳动者起辅助作用的三方负担方式”。 2.完善失业保险融资制度。第一，通过立法保证失业保险基金的征缴。通过失业保险立法，对失业保险的实施范围、资金来源、管理机构等做出明确规定，以保障失业保险基金按期足额收缴；提高失业保险的统筹层次抵补低层次统筹基金的地区性缺口和阶段性缺口；第二，加强失业保险基金的财务和预算管理。目前，虽然国务院规定失业保险基金要在财政预算中列收列支，但失业保险基金从征收、管理到使用都由劳动保障部门独家管理，财政部门比较被动。所以，要强化失业保险基金的财务、会计制度管理，将失业保险基金作为专项收支纳入国家预算管理，坚持专款专用，将失业保险基金结余部分主要用于购买国债和各项安全投资，确保基金安全。 3.建立失业保险融资的补充机制。第一，对下岗职工的劳动贡献实施适度补偿。实施补偿的对象主要是实施劳动合同制以前参加工作的老职工，补偿资金应主要来源于现有企业的存量资产，筹资办法可结合养老保障制度改革中的过渡费用筹集一起制定。第二，推行雇主补偿制度。对未实施失业保险的企业，雇主不必再缴纳保险费用，但雇主必须承担解雇员工的责任，即雇主必须按照职工的服务期限等条件支付被解雇职工一定数量的补偿费用。政府还可以研究制定其他对雇主裁员行为有约束的政策，比如对集中过量裁员的企业给予一定的经济处罚，对有较大就业贡献的企业则给予一定的减免税优惠。 参考文献： [1] 李绍光.深化社会保障改革的经济学分析[M].北京：中国人民大学出版社，2006. 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