俗话说，“总有人会迷失方向，否则真理的路上将人满为患”。同样，在公共政策的决策中，因各种原因人们总是很难获得科学的决策，而决策不同程度的失误却普遍存在。正因为如此，科学决策一直是人类解决问题的理想标准和要求，提高决策的科学水平，制定高品质的公共政策，也就成为政府永恒的追求目标。科学决策，是指政府为改进公共价值状况对其行动做出正确选择的活动，以解决政府该做什么和如何去做才是最好的这一选择性问题。一般来说，评价公共政策决策是否科学的标准，主要有效率、效益、充分性、公正性、回应性、适当性等，但在公共管理条件下，这些标准的內涵和外延又都发生了一些变化。公共管理条件下的科学决策涉及众多因素，以下四个典型问题对科学决策的影响带有普遍性，值得公共管理者认真对待。
一、科学决策需要面对真实问题
在决策分析教科书中，有一个名为“第三类错误”的观点，指的是用正确的方法解决错误的问题。决策科学不仅是要在定性、定量分析中选择最佳的政策方案，比这更重要的是一定要构建真正的政策问题。我们经常说，什么问题只治标而未治本，实际上表明我们并没有找准真正的问题，或者发现了真正的问题而刻意回避了。但无论是未发现还是刻意回避，都会因政策问题的构建有偏差而无法做出科学的决策。
以近年来户籍制度改革为例。我国目前的户籍制度，形成于上个世纪50年代中期，其最突出特点是城乡二元户籍政策。伴随社会结构和社会组织的转型，尤其是城市化带来的人口流动的增加，这样的户籍政策显得不合时宜。那么，这是户籍政策改革的全部问题所在吗?其实不然，在现今城市管理中，一些涉及户籍的政策已经和城乡户籍无关，例如，大学生毕业进入一线大城市，往往是找得到工作安不了户口，要安户口得按照当地的落户办法攒够了积分；但另一方面，北京市为引进人才确立了“外埠优秀人才可举家落户京城”的办法，这表明同样是公民但属于优秀人才，在中国流动是不受户籍制度限制的；在高考制度中，北京市户籍的考生，被北大录取的分数线可以低于非北京户口的考生。
那么，解决中国户籍制度真正面对的政策问题是什么呢?是城乡二元户籍制，还是限制外地人口落户本地?其实，这些都不是。户籍政策改革面对的真正问题，是还户籍仅作为人口管理的信息功能，许多看来是户籍制度的问题，例如找工作、考大学，只是地方政府拿户口说事而实现的差异性资源分配。所以，户籍制度改革问题上的科学决策，应将一些涉及资源配置和分配的政策与户籍因素剥离，要改革的是这些差异性的分配政策，而不是户籍制度。由此可见，如果构建错了政策问题。就无法让决策科学，就算决策规划再完美也终究无法执行，因为我们面对的政策问题是个伪问题、是个次级问题、是其它政策领域要解决的问题。在公共管理实践所遇到的公共问题的复杂性和不确定性都不断增加的环境下，科学决策尤其要以构建真正的问题为前提。
二、科学决策需要把握价值，卜衡
伴随经济社会的发展，尤其是公民权益的提高，公共政策环境的复杂性程度也较过去增强了许多。一项科学的决策，不仅在动机、规划、效果上要满足公共利益的要求和准则，同时还要对利益相关者所获得的实际价值进行平衡调整，否则决策就很难说是科学的。在这里。决策的科学性并非仅仅是工程或项目总体福利如何，还要看这些福利及其成本的分散状态。我们先看图(图一)中的理论解释。该图是美国著名公共管理学者詹姆斯，威尔逊提出的有关公共政策利益的成本一收益分散图，图中显示两种涉及公共利益分布的典型状态，一种是成本集中而利益分散，另一种是成本分散而利益集中。作为决策结果，这两种状态都是不理想的，理想的状态应该是成本和利益的均衡，不均衡就会带来“搭便车”和“寻租”的政策漏洞。
如在城市管理决策中，我们都无法避免要提供诸如变电中转站、垃圾中转站或焚烧填埋场、高架桥等公共服务设施，这些设施尽管在总体上是提升了公共福利，但的确具有“不受欢迎的公共物品”的特点，其原因是会遭致“邻避情结”和“邻避冲突”，即大家都不反对建造这些设施，但又都反对建造在自家旁边。遇到这类政策方案的规划，科学决策就不只是看这个设施能满足多少居民对用电、处理垃圾等的需要，还要看如何规划才能使得这些设施的成本——对周边居民环境的影响——不是集中在少数人身上，如果这一问题不解决，则规划一定会遇到“邻避冲突”事件。过去我们认为，提供这些设施是为了广大居民需要，其动机和结果都是无可置疑的，因此不顾“邻避情节”的合理诉求强行施工，结果酿成一起又一起群体陸事件。
“邻避设施”往往提供普遍的社会利益，但相对而言设立这些设施所衍生的成本却往往集中于周围居民身上。通过这样的例子我们不难发现，现今很多政策都涉及不对称的利益分配，以及伴随而来的抗争和参与者的受害情绪反应。科学的决策是需要从项目的工程学和经济学的成本效益分析，提升到成本效益承担主体的分析上的，忽视承担主体价值的平衡，决策科学也就无从谈起。
三、科学决策需要选对政策风格
科学的决策是政策效率和效益都能达到充足性标准的决策。那么，什么样的决策风格才能实现这样的要求呢?公共管理学在理论探索中，总结出了如图(图二)所示的四种政策风格：
如图所示，一种政策风格受解决问题的主要方式和政府与社会之间的关系两个主要因素影响，如果能在解决问题时具有前瞻陸而政府与社会的关系能够协调一致，则是最理想的政策风格，也最容易使得政策决策高水平地达到充足性的标准。尽管理想的政策风格总是无法做到，但通过改革决策体制机制竭力接近它，却是现代公共管理的使命。图中所示的其它一些政策风格也表明，即使不是理想的状态，但各种具体的风格有各自的特征，如果面临的是“谈判式”政策风格、“协作式”政策风格、“谈判又斗争”的政策风格，那么决策的规则就必须顺应其要求而展开协作、谈判乃至争论，依照这样的政策风格做出的决策，才会被视作是科学的。
但是，在目前的公共管理实践中，地方政府或职能部门习惯于将不同的政策风格都假设成理想主义式的，决策是按照自己的欲求规划方案并强力推行落实。须知，这种不顾及政策风格的决策往往成为科学决策的致命杀手。例如，在城市公共服务设施决策中，决策者总是假设政策风格是理想主义意见一致型，该协作、该谈判、该争议的都统统简化掉，这样做出的决策能保证公共服务设施达到公共福利最优的充足性标准吗?简化掉这些需要协作、谈判、争议的环节而做出的决策，错误就不可避免。
我们知道，因公共服务设施涉及众多难以协调的偏好，公共服务设施供给的基本原则就是真、善、俭，及只提供公众真正需要的而不多也不少，只能提供品质优良的而不能有质量瑕疵，只能淘汰确实过期的而不能喜新厌旧。那么，如何保证公共服务设施的决策遵从这些原则呢?如何使这方面的决策做到科学化呢?其中一个保障机制就是转变政策风格，不能以虚假的理想主义一致型政策风格代替真实的协作谈判和争议的政策风格，踏踏实实在与政策利害相关者的沟通中选择政策方案。在这里，科学决策也是民主决策，在公共管理中舍掉民主观念和规则的决策是称不上科学的。
四、科学决策需要转换知识结构
科学决策涉及对公共价值规范的认同，与政策的风格密切相关。此外，科学决策也是公共管理者能力的体现，缺乏对公共政策的认识能力和相关的知识，就丧失了获得科学决策的充分必要的条件。对公共管理者来说，要掌握的公共政策的知识是非常复杂而丰富的，举一个例子来说明，没有知识的准备，就难以做到科学决策。
图中所示，是公共政策学中有关政策方案类型的知识。任何政策方案都会涉及与政策相关因果知识和信息依赖这些因素，根据两个因素的具体状況形成的政策方案就有图中所示的常规性、条件性、创造性和艺术性四种。政策规划的不同类型，要求在备选方案挑选即决策时注重不同的评估重点。常规性政策规划方案因因果关系较容易把握，所需的信息较少，衡量其决策科学性的标准往往看其如何选择和确定实施方案；有些政策规划方案既没有明确的因果关系，依赖的信息量又大，其决策就不能照搬照抄，对创造性能力要求较高，因此如无创造力则无法做出相应的决策。条件性和艺术性这两类政策规划方案类型，也表明了其决策所需要的决策者的知识结构和特质。决策者将会面对什么政策规划类型进行决策，这是事前不知道的，但如果公共管理的决策者具有相关的知识，则可以帮助其做出相应的正确决策，从而避免盲目性。
在公共管理中，政策自身的类型也是一种重要的知识，例如政策是配置型的、分配型的还是管制型的，这些政策类型的不同对决策采取的评估方式、标准和利益分析也不一样。配置型的政策，效率和效益的充足性是首要标准；而分配型政策，决策首要的评估标准在于公平性。前者容易做到客观、可量化，而后者牵涉多元价值的协调沟通，因此，其决策评估的途径和方法要有适宜性。
公共管理因其面对的问题、环境和目标都发生了深刻的变化，科学决策的衡量标准也随之而改变。要想提高政策的公信力，更有绩效地维护社会公共价值，政府及其职能部门在决策活动中，认真对待政策问题构建、政策价值平衡、政策风格匹配和政策知识转换，就成为获得科学决策的一项要求。
(作者系南京大学政府管理学院教授、博士生导师)
(本文是江苏省教育厅哲学社会科学重点研究基地南京大学公共事务与地方治理研究中心科研成果。)
责任编辑：丁和平
