摘要：目前我国绩效预算管理改革实践和新公共管理运动下的国际潮流体现出强烈的呼应性和清晰的耦合轨迹。为积极稳妥地推进我国绩效预算管理改革，需要进一步从改革动因、控制模式、实现路径、制度框架等多个方面入手，比较和解析国内外改革实务的差异，同时吸取借鉴一些成熟有效的管理思路和办法。
关键词：绩效预算管理；财政支出；绩效评价
基金项目：国家社科基金项目(05BJY096)的阶段性研究成果
作者简介：张宇蕊(1981－ )，女，湖南益阳人，湖南大学会计学院博士研究生，主要从事政府财务管理研究；陈纪瑜(1947一)，男，湖南长沙人，湖南大学会计学院教授，博士生导师，主要从事预算管理、政府与非营利性组织会计研究。
中图分类号：F235 文献标识码：A 文章编号：1006－1096(2008)06－0077－03
收稿日期：2008－08－08
随着“新公共管理运动”的兴起，以绩效为导向的一系列财政预算管理改革正成为西方各国政府增强责任性、透明度和持续运营能力的有效途径，代表了现今国际上公共管理改革的潮流。西方国家经过多年努力实践，构建了面向结果的绩效预算管理框架体系、规范内容和系统程序，并在实践中不断修正和完善，赋予其新的涵义和元素。典型的如英国，自1980年推行雷纳评审、财务管理新方案、部长管理信息系统等，设立了“经济”(economy)、“效率”(effcieney)、“效益”(ef-feetiveness)的"3Es"标准体系，1988年继续实施“下一步行动方案”，90年代后的“公民宪章”运动、“竞争求质量”运动等一系列改革，开创了质量和顾客满意的绩效预算改革的新方向。美国于1951年第一次明确地使用了“绩效预算”(Per-fonnance Budgeting)，20世纪60年代推行“计划－规划－预算”(planning-programming-budgetary system，PPBS)改革，1993年国会通过了《政府绩效与结果法案》(Government Performance and Results Act，GPRA)，2002年克林顿政府又推出项目评估比率工具(Program Asswssment Rating Tool，PART)，2003年布什政府在绩效预算中引入“红绿灯”评估系统(聂长虹，2007)，2004年国会通过了《项目评估与结果法案(2004)》(Program Asessment and Results Act，PAR)。这一系列的改革帮助美国政府将预算建立在可衡量的绩效基础上，并且形成了一整套宏观性、战略性和结果导向的管理思路和模式，促进了政府再造目标的实现。
“十一五”时期是我国公共财政管理框架成型的关键时期，财政部也提出“尽快建设‘精细’财政、‘透明’财政、‘绩效’财政、‘科技’财政”的要求。我国从20世纪90年代中后期便开始了新一轮公共预算管理改革，包括部门预算、国库集中支付、政府采购、财政支出绩效评价等，提高了财政管理科学化、规范化、现代化水平，并逐渐重视绩效信息对预算过程的影响。而北京、广州、青岛、厦门等地更对绩效预算管理的方式和实现手段进行了有益尝试。如北京市财政局在2000年明确提出加强重点支出的管理，对核定预算、拨付资金、安排使用的全过程进行监管和追踪问效；2002年又下发了《教科文部门项目支出绩效考评暂行办法》，率先在全国进行了绩效考评试点工作；2003年初步探索将绩效考评结果作为安排下年度资金的重要参考；2007年逐步实现项目绩效和预算安排挂钩，对考评结果比较差的项目不再拨付资金(夏祖军，2004)。可见，我国的改革实践和国际潮流体现出强烈的呼应性和清晰的耦合轨迹。但与西方国家相比，我国的绩效预算管理改革仅停留在粗线条、框架性的研究上，在实务方面，虽然地方政府进行了一些尝试，却很少从环境动因、目标模式、实现路径等多方面进行系统性的总结分析。因此，需要将我国的绩效预算管理改革放在一个更现实、更完整的环境中进行解析与对比，刻画国内外绩效预算管理改革的清晰轨迹和现实坐标，充分考量我国改革的现实条件、承受能力，以及与国际模式的衔接问题。同时，吸取和借鉴一些成熟的设计思路、有效的模式和先进的管理办法，为我国的绩效管理实务提供良好的参照系，找到差距和努力方向，从而使改革更积极稳妥，也更具有可操作性。
一、改革动因
20世纪80年代各国政府实行绩效预算管理改革的前奏，是在公共部门中深入持久展开的一场新公共管理改革运动，其改革的内在驱动力来自经济衰退、财政拮据、公共管理危机等现实压力(凌岚，2003)。这一动因也决定了西方国家，无论是浅尝辄止的早期绩效预算，还是目前运行稳健、卓有成效的新绩效预算，都具有鲜明而直接的经济目标，即在全球贸易和投资中获得利益，遏制政府开支迅猛增长的势头，同时提高公共服务质量和顾客满意度、改善政府效能；而新公共管理浪潮席卷下国民认知的集体提升，与政府在环境迫使下进行的一系列调整扭结成为一股合力，强有力地推动了良好和有效的公共治理框架构建；并且，随着私人领域和公共领域之间的游戏规则日益融合，西方国家热衷于将市场机制和竞争机制借鉴到政府预算管理，更促使预算管理理念、程序和方法发生了一系列重大而有益的变化。
相比之下，我国始于20世纪90年代的公共预算管理改革是为了适应经济体制转轨和更好地保障政府职能，在政府主导推动下展开的。这一改革无疑以西方国家的绩效预算管理改革为重要参照系，力求促使财政从单纯的“分配”向综合的“管理”转变，由注重资金投入向产出绩效转变，管理手段也从直接“干预”向适合市场经济特点的方式转化，以更透明、高效的方式对财政资源进行分配和运用。但由于缺乏西方国家改革的经济压力、理念互动和潮流裹挟，我国的改革从态度到步履都是非常谨慎的，走的是一条地方先行探路、倒逼中央改革之路。一些理论和实践领域的专家甚至认为我国缺乏绩效预算管理改革的现实条件和整体环境，不宜过早引入这一现代管理模式。我们认为：(1)绩效预算管理是指以绩效管理控制代替传统的投入和程序控制，从而在公共服务的提供过程中创造价值、增强弹性，推动政府行政管理日益理性化、信息化、精细化，它代表我国公共财政管理改革的一种未来趋势和努力方向，早启动有利于积累经验。尤其在财政管理较规范、内控机制较完善、绩效评价改革较成功的地方政府先行先试，具有明显的示范激励效应，也易于控制改革风险(赵大全，2006)。(2)绩效预算管理不仅仅包括现代评估技术和信息技术的引入，也不仅仅是某一项局部、具体的支出管理改革，而是全局性、宏观性的理念重塑和流程再造。因此，引入这一管理模式，不存在硬性的实施条件要求，更并非不可为而为之，关键是找到适合我国国情的路径和模式。根据各
自的环境不同和条件差异，西方国家改革有的大刀阔斧，有的似庖丁解牛，无论改革进度、力度和深度、广度，采取的模式、路径、方式方法，还是绩效与预算分配关联的紧密程度，都有很大的差异。(3)由于我国的改革更多来自内在动力而非外部压力，改革惰性和利益调整的难度更加突出，需要更注重对改革的启动以及对利益相关方的适当平衡。
二、控制模式
新公共管理改革框架下的绩效预算管理模式是一种典型的产出控制模式，其特点为：对“公司化”管理单位确立计量绩效的量化标准(布朗等，2000)，以最终提供符合需求的产出(公共产品和服务)为导向，对有关资源分配决策的各种信息进行引导(Li，2002)；将资源支配权、运作决策权、“效率红利”分配权全部或部分下放给“公司化”管理单位，使规则和制度内生于管理者行为；依托绩效目标来建立合理的因果线索，利用绩效报告搜集成果信息，通过绩效协议规范履责行为，以此实现对管理者的监督和控制。典型如新西兰的“首席执行官(Chief Executive)制”。从某种意义上来讲，绩效预算管理是一种以结果为目标的责任制代替以规则为基础的责任制的预算管理模式。即在总量控制、目标导向的前提下，放松严格的规制、建立灵活的绩效框架、增加自主决策的权力和责任，通过强化产出和结果控制来加以约束。
与西方国家相比，我国的财政支出管理，仍然是一种外部控制模式：重视投入资源，强调财政资源的获取和使用是否符合预算规范性要求，而忽视产出和效果；遵循“过程正确”的原则，即认为正确的过程必将产生正确的结果，而忽视对结果自身的考量；财政部门要求部门订制详细周密的预算以及定额体系，并限制部门管理者的权利和灵活度，严格监督和控制其行为，如明确规定预算资金的用途，限制管理者调剂使用，不准结转资金等，但实际上，财政部门无论在信息上还是博弈上都处于弱势，部门往往可以通过隐瞒信息、操纵决策优先权和执行进度、重置预算等减弱这种外部控制力。
对我国的启示：突破和重构目前的绩效预算管理控制模式，向内部控制和产出控制模式转型。(1)通过一系列制度设计与安排，将绩效信息整合到预算决策、运行和管理过程中，并建立与绩效预算相适应的财务框架；(2)借鉴西方国家的契约式安排，构建政府内部各绩效管理主体一财政、部门之间良好治理结构和职责体系。(3)根据事权和财权匹配、决策和信息对称的原则，将一部分预算审批权和控制权逐渐移交给部门，使部门及其管理人员在运作中获得更大的决策自由和管理授权，同时在部门内部建立归属明确、边界清晰的责任制，如果某些产出和结果属于可控范围，而且可以获得相应的绩效信息，则要求部门及管理者对这些产出和结果承担相应的责任。
三、实现路径
通过绩效预算管理，来促进财政资源的优化配置和合理利用，已经得到大部分国家的认同。但由于政府天然存在垄断性和非市场性、非盈利性，实施绩效管理有一定难度，譬如具有多种价值取向、多元目标的权重排序、多维的技术标准，质和量缺乏确定性和可度量性，成本与收益缺少对称性，等等。因此，要在实际工作中衡量政府部门绩效，验证绩效与投入资源之间的关系，其难度和复杂程度以及对管理工具、技术的要求都远远超过了企业。
为解决这一难题，西方很多国家在实践中建立了目标－结果的路径，在部门的结果、产出和预算规划之间形成了透明而清晰的逻辑联系。各国的具体制度因国情或演进历程不同而各有差异。1993年美国《政府绩效与结果法案》(the Gov-ernment Performance Results Act)中，绩效预算被定义为：(1)目标(Target)——部门的总体或长远目标的设定；(2)绩(Perormallce)——实现这一目标的当年业绩，包括质和量指标；(3)预算(budget)——实现这一业绩所必须的支出或者成本；(4)效(effect)——即如何通过相应的考核指标来衡量其业绩(马国贤，2001)。这一新绩效管理系统涵盖了从绩效目标设定到绩效报告以及评价结果在预算决策过程中的应用：
从菲利普·G.乔伊斯(Phihp G.Joyce)对绩效和预算相互影响途径的分析，杰克逊和帕尔默提出的“基于战略框架的绩效管理循环”，以及美国行政学会的“责任和绩效中心”(cAP)开发的“基于结果导向的绩效管理战略框架”来看(安秀梅，2005)，“目标一结果”路径机理的核心在于“三个联系”：一是将部门使命、目标、活动与预算资源清晰联系起来，部门绩效目标直接来自于战略规划，工作计划和活动与绩效目标匹配，预算资源的分配格局又和工作计划保持一致；二是将绩效目标与结果联系起来，形成一个“从目标到结果”的反馈机制，合理追溯投入与产出结果的因果联系，以此进一步验证政府的受托责任；三是将绩效评价结果与预算资源分配结合起来，直接或间接借助绩效信息，制定或调整政策目标或活动计划，引导财政资源的合理流动和运行。
我国具有实行这一路径的现实条件；目前从中央到地方，各级政府部门都建立了系统、有序的规划体系，为政府绩效与预算资源配置相互联结建立了可靠的制度基础(白景明，2008)；并在试点探索中发展出一套财政支出绩效评价体系，为绩效管理实施提供了操作方法、衡量尺度和制度支撑。在有些个案中，开始将部门战略规划、绩效结果与预算过程相互融合，如河北省将绩效预算管理设计为战略规划、绩效规划、绩效预算、绩效评价报告、改进评价报告五部分。其中，年度绩效计划是战略规划的年度实施计划，包括绩效目标、指标体系、评价方法，以及为达到绩效目标所需工作程序、技术、人力资源、信息、项目管理者对预算资金的适度调剂权、项目节余资金的奖励权等；年度绩效预算是年度绩效计划的预算表现；绩效报告是年度预算绩效完成情况的报告；改进评价报告是部门采取整改措施后预期成果完成情况的评价报告(李杰刚，2008)。在有的个案中，以绩效为导向，再造财政资金分配流程，如广东省佛山市南海区形成申报绩效预算一专家评审确定资金额度和排序一财政部门制定具体预算一政府部门批准一财政资金下拨一财政资金使用一绩效评价一结果反馈一下年度预算分配依据。这无疑是一个很好的尝试，代表了我国绩效预算管理路径优化的开始(区意匡，2007)。
通过比较，我们也发现了我国绩效预算管理和西方国家的差距，这将是下一步改进的方向：(1)从构建逻辑来看，我国的绩效预算管理改革是从绩效评价开始，尚未建立从目标到结果，线索清晰、良性循环的资源管理运行机制，这和西方国家的历程恰好相反(王金秀，2007)，西方国家是从与部门使命紧密相关的战略规划人手，通过对“效”的衡量估测来评判“绩”的实现程度，实现从目标到结果的控制。(2)从预算周期来看，西方国家的绩效预算管理建立在多年规划和中期支出框架的基础上，在3～5年的战略规划内，编制政府年度预算并确定预算重点及限额。将绩效预算管理置于一个内容相对确定、时间跨度较长的规划内，明晰通向未来愿景的途径，确立基于结果的目标和战略，不仅可以提高资源分配秩序的科学性、有效性，还将缓冲绩效评价结果的逆向激励。而我国尚未建立战略规划和预算过程的联结机制，预算仍是一年一定，绩效对预算决策效率的信息揭示价值将大打折扣，甚至还会适得其反。(3)从框架体系来看，西方国家的绩效预算管理是一个系统性、整体性的管理循环，由战略规划、年度绩效计划、年度绩效报告、绩效评价、结果反馈和应用组成。我国的相应改革不均衡，连贯性不强，缺乏广阔视角和整体推进的措施。河北、广东等地虽然也对绩效预算循环进行了尝试，但部门绩效目标操作性不强，难以量化和考证，绩效评价报告内容和形式不够规范，绩效信息的准确性、客观性和实用性有待加强，结果应用缺少制度化规范。
四、结论
西方国家的绩效预算管理体系，实际上是一套完整的事前、事中、事后相结合的综合性管理系统，并设有与支出相联系的一系列绩效评价指标，涉及到公共预算管理的方方面面，包括政府支出分类、预算决策与编制、会计核算与报告、国库管理等等。他们的实践也证明：科学的经济预测、成果导向型预算、国库集中收付制度、权责发生制政府会计等是绩效预算管理正常运行的基础，而绩效管理更是这些制度发挥其效应的约束和保障。因此，建立这样的绩效管理体系，决不能脱离预算管理改革孤立地进行，必须从预算管理运行系统着眼。从系统运行到指标测评进行全面设计，并和预算管理改革有机结合、科学整合。我国的政府和学界也认识到，绩效预算管理必须在与现存制度环境相互支持的情况下才能得到有效实施。我国目前推行的一系列公共财政管理改革，明显提高了规范化、法制化、科学化和现代化水平，为绩效预算管理改革奠定了基础。
(编校：书 明)
