摘要：本文首先界定了公共财政的绩效预算的概念；其次总结了绩效预算模式的特点，即以结果为导向、效率优先、与中长期预算相结合、鼓励管理者的创新和节约、更加注重民主化等；最后论述了我国公共财政的绩效预算模式在理念、管理制度体系、立法、评价结果应用及与配套改革统筹协调等几个方面的改革趋势。
关键词：公共财政；绩效预算；特点；改革趋势
一、公共财政的绩效预算模式概述
公共财政的绩效预算就是根据公共财政目标设置公共预算，将公共预算的资源进行分配、使用、管理并根据公共财政目标的完成情况对整个过程进行监督和考评，从而实现公共资源的有效利用，以获得更大的社会效益。
根据财政部预算司提供的数据，我国2013年中央公共财政支出预算为69560亿元，财政部发布的今年上半年全国财政收支情况中1～6月全国公共财政支出累计59714亿元，比去年同期增加5821亿元，增长10.8%。随着我国公共财政支出的不断增长，财政资金如何有效使用、怎么才能获得更大的效益成为绩效预算着重考虑的问题。
二、绩效预算模式的特点
我国的公共财政的绩效预算模式是以西方国家的绩效预算模式为参照的，希望通过学习其成功的经验，建立符合我国国情的绩效预算模式。
1.以结果为导向的综合系统
绩效预算模式更加重视政府的预算支出所取得的成效和所满足的社会期望，而不只是重视财政投入。这样就可以尽量避免“重分配，轻管理，重使用，轻绩效”的公共财政弊端，促进政府不断提高服务的质量。与此同时，对于绩效评价的结果不仅可以是对当下公共财政预算使用的评价，而且可以作为下一个预算年度安排的重要依据。这样就形成了预算目标—预算编制—预算实施与管理—绩效评价—预算目标的一个综合的系统，实现了预算方面的有效循环。
2.效率优先的原则
绩效预算模式相比于其他的预算模式而言，更加重视效率。虽然中央公共财政支出的数额很大，并且随着我国综合国力的不断增强有逐渐递增的趋势，但是相对于公众对于公共产品和公共服务的需求而言还是稀缺的。这就要求有限的资金以一种更有效率的方式进行使用，从而获得最大的产出，使得公共部门的效率得到进一步的提高。
3.与中长期预算相结合
公共财政的每个季度或年度预算都要与政府的总体目标相结合，将中长期的战略性目标进行细化和具体化，从而制订每个季度或年度的绩效目标。这样有效地避免了公共财政支出的短期行为，保证了公共财政预算的连续性和稳定性，也保证了政府职能活动的连续性。
4.鼓励预算管理者的创新和节约
由于存在信息不对称，预算管理者更清楚并且能够根据环境的变化选择不同项目的投入组合，其有能力进行预算分配和使用的创新。由于绩效结果的约束，预算机构不必再实行传统意义上严格的“外部控制”，从而鼓励预算管理者创新。同时，通过一定比例上的“利润分享”，允许将预算结余的一部分奖励部门成员，可以激励预算管理者节约预算资金。
5.预算过程更加注重民主化和科学化
传统的公共财政预算的编制、实施管理主要是财政部的职责，而绩效预算模式从预算的编制到最后的绩效评价都有相关部门的专业人员及专家甚至是广大公众的参与，从而使得预算过程更加民主。同时，绩效预算模式有着较为明确的工作流程，保证了预算过程的科学化。
三、我国公共财政的绩效预算改革趋势
我国于2003年十六届三中全会中提出，要“建立预算绩效评价体系”。2008年十七届二中全会也明确指出，要推行政府绩效管理和行政问责制度。近年来，全国的很多地区在公共财政的绩效预算方面都进行了不断的探索，但是不得不承认我国的公共财政的绩效预算管理改革起步较晚，虽然在广东省、浙江省上海市、江苏省等省市的实践中积累了许多好的经验，但目前绩效预算管理还处于扩大试点阶段，整体推进预算绩效管理还处于初级阶段，并不完善，离改革的目标和要求还相距甚远。
1.树立公共财政预算的绩效预算理念
把绩效预算的理念融入到公共财政预算管理的全过程当中，建立事前有绩效目标、事中有绩效管理、事后有绩效监督和评价的绩效预算管理系统。通过这个系统不断持续、循环地运作，形成一套科学的、量化的预算目标和指标体系，从而有效推动公共部门对于公共财政预算的绩效管理，强化部门责任意识，提高部门决策和管理水平。在此基础上推动预算管理的流程再造，逐步建立绩效预算体系。最终，通过绩效预算改革提高公共财政资金的使用效益，彻底打破传统的“重分配，轻管理，重使用，轻绩效”的传统观念。
2.建立和完善公共财政的绩效预算管理制度体系
科学有效的管理制度是保证公共财政预算的各项工作更加科学化、规范化的关键因素。现在摆在我国公共财政绩效预算管理的一个紧迫任务就是制定一套完善的绩效预算管理制度体系，从而使得绩效预算管理工作成为一项制度性和经常性的工作。一是转变政府的职能，在政府的各个部门中逐步建立和完善绩效目标的管理制度，实现政府管理制度的绩效化；二是通过绩效目标的细化，把各个部门的绩效预算目标进行规范化和量化，从而实现公共部门目标的绩效化；三是完善绩效预算评价体系，通过建立全国统一、量化并具有可行性的绩效评价指标体系，使得预算的绩效评价有所依据，同时在评价方法上，注重引入专家或者公众参与的第三方评价，提高绩效评价的公信力和权威性；四是按照预算的编制、实施和管理、监督和评价整个过程，建立以结果为导向，以制度为保障，以预算部门为责任主体和以财政部门为监管主体的公共财政预算的绩效预算管理的制度体系。
3.通过加强立法推进绩效预算管理
当前的我国预算管理仍然沿用的是在1994年通过并于1995年1月1日实施的《中华人民共和国预算法》，而当时我国的预算管理模式还存在着许多计划经济色彩，《中华人民共和国预算法》的一些环节和内容不能符合新的体制要求。所以，在新的时代条件下，要根据现今的经济状况和预算情况加强立法。为了促进公共财政的绩效预算方面的改革，首先就要把绩效预算纳入到《中华人民共和国预算法》当中，确立相应的绩效预算的原则；其次，通过规范和充实制度和内容，将现行的财政部的《政府绩效管理办法》上升为《政府绩效管理条例》，进而在条件成熟时上升为法律。
4.注重绩效预算的评价结果的应用
评价结果的应用是绩效预算工作的落脚点，绩效结果的有效运用可以使得公共财政的绩效预算发挥更大的效用。首先，建立绩效预算数据库，将绩效评价结果录入到数据库中，实现财政部门和政府各个部门之间的数据共享；其次，将绩效评价结果进行通报，通过向项目预算主管部门通报，发现整个过程中存在的问题，进而提高公共财政预算的绩效水平；再次，公开绩效评价结果，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，通过各种媒体向社会公众公开绩效评价结果，提高公共财政资金使用的透明度，接受公众监督；最后，将评价结果与下一年度的预算挂钩，对于绩效评价得分高、资金使用的效率高的部门，加大支持力度并进行奖励，对绩效评价得分中等水平的谨慎安排预算，对于得分低的资金延缓发放，责令其加强整改，从而使得绩效评价结果可以得到有效的运用。
5.加强绩效预算改革与各项配套改革的统筹协调
我国绩效预算管理的改革和完善不可能是独立进行的，需要其他配套改革的支持。一是完善政府的绩效考核制度，建立和完善行政问责制，强化目标责任管理，使得绩效评价结果与公务员的绩效考核相结合；二是深化财政支出管理改革，完善政府采购、国库集中支付和部门预算改革，探索实施中长期预算管理，按周期滚动编制公共财政预算，从而为公共财政的绩效预算模式夯实财政工作基础；三是引入权责发生制作为公共部门的会计基础，建立复试预算制度；四是加强组织的协调，强化财政部门与预算单位、人大、审计部门和纪检部门的合作，加强监督工作，保证绩效预算的严格执行。
四、结语
建立我国公共财政预算的绩效预算系统将是一项具有一定艰巨性的工作，不会也不可能是一蹴而就的，如果对于我国公共财政的绩效预算改革的复杂性和艰巨性认识不足，便会在实践中产生过度简单化的倾向。美国著名的预算专家乔伊斯对此有这样的论述：“改革的困境暗示了基于绩效的预算所面临的最大的一个挑战是过度单纯化。如果我们相信这个目标是直接而简单的，我们就会冒这个风险，即将本来有希望的成功埋葬在一堆膨胀的期望下。”但是，我们仍有理由相信，公共财政预算的绩效预算模式随着政府治理的日益成熟，以及我国对于预算改革的不断探索实践，终将会逐渐完善、形成一个完整的体系。
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（作者单位：刘邦凡、王萌，燕山大学公共管理学院；李明达，秦皇岛市卫生学校）
