摘 要：清季新政作为中国近代一次深刻的社会体制变革，其改革牵涉面颇广。百废待举之际，各方对财政资金的迫切需求成为摆在清政府面前的一道难题。财政体制改革和试办西式预算也就成了清政府解决财政难题的必然选择。在试办西式预算前，随着“欧风美雨”的侵袭，预算思想渐渐地在国内传播开来，清季财政机构和体制的改革开启了中国财政体制近代化的进程。清理财政就是为试办预算做好前期准备工作，湖南宣统三年预算案正是在此大背景下展开的一个历史“面相”。
关键词：新政；财政预算；财政机构；清理财政
清末新政是一次全方位的社会变革，财政体制改革为其中重要的一环，试办宣统三年财政预算则是财政体制改革的具体实践。宣统三年财政预算的制定是西方预算制度和预算思想的初级产品，具有鲜明的近代特征。中国编制预算，始于清朝末年。[1]宣统三年财政预算开了中国预算的先河。“我国之始有地方预算之名称”，则“始于光绪三十四年奏准试办各省预算起”。[2]理论是实践的先导，在宣统三年财政预算编制之前，西方预算思想的传入已为其做好铺垫。
1 清季预算思想的传播
受中国传统小农经济的制约及国人在文化思想上固步自封，中国本土并没有繁衍出近代性的预算思想。同其他先进思想的传播如出一辙，预算思想也是随着近代“西潮东渐”而来。
黄遵宪在其光绪二十一年出版的《日本国志》中向国人介绍了西方的预算制度：“泰西理财之法，预计一岁之入，某物课税若干，某事课税若干，一一普告于众，名曰预算。及其支用已毕，又计一岁之出，某项费若干，某款费若干，亦一一普告于众，名曰决算”。他还呼吁“值多事之秋，履至艰之会，则不变其何待”，[3]要求行变法编预算。郑观应对西方预算制度也有相应的叙述：“度支者，国家预筹出入之数也。泰西各国每岁出入，度支皆有定额，不能逾限。”[4]郑观应亦言“当仿泰西国例，议定一国岁用度支之数”，希冀清廷能实行预算。张謇在二十七年作《变法评议》也介绍了预算。[5]黄遵宪、郑观应、张謇等人对近代预算制度的介绍仅在常识的层面上，尚未深入理论领域。《辛丑条约》签订之后，众多的留学生怀揣救亡图存的理想负笈东洋，中国知晓西方预算理论和制度的人日趋增加，认知亦不断发展、深化。
光绪三十年，《时报》刊载该报记者所撰《论今日宜整顿财政》，作者已知单式预算和复式预算，且言欲建立预算制度，应先改革行政机关。并未就预算言预算，见解颇深。[6]三十二年《南方报》刊载《论中国于实行立宪之前宜速行预算法》一文，其见地较前又有所精进。作者认为政府举行新政在于筹款，筹款“则非先行预算之法不可”，而预算的关键点则是经常预算与临时预算之分，并进一步指出宪法、议会、政府三者间的关系，认为行预算的第一要务为调查财政。[7]光绪三十三年，《时报》刊登《论国民当知预算之理由及其根据》一文。此文介绍了西方关于预算性质的三种学说。其一为法律说，预算经议会通过和君主裁决后，即可公布施行；其二为财政委任说，政府有支出义务，人民有纳税义务，而编制预算者，是“议会付与政府以执行收入支出之权能者”；其三为行政责任免除说，预算不成立，政府于支出负相应的责任，“议会所以参与此行政规条者，不外预免除政府行政上责任之旨趣也”。[8]
清季西方预算及其他财政思想通过各种方式在中国得到了传播，清政府在“欧风美雨”的影响下，艰难地开始了财政体制的改革。
2 清季财政机构演变
清政府财政机构的改制始于光绪二十九年。首先在户部之外特设财政处，以期通盘统筹全国财政。上谕称：“从来立国之道，端在理财用人。方今时局艰难，财用匮乏，国与民俱受其病，自非通盘筹划，因时制宜，望财政有所起色，并委任庆亲王奕劻、瞿鸿禨，会同户部认真整顿。”[9]外务部尚书那桐在九月又被任命为办理财政处事务大臣，参与统筹全国财政工作。财政处与户部会奏财政事务，衔列户部之上。从中不难看出，在“户部之权日轻”的情形下，清政府意在通过建立一个比户部更有实权的财政机构来通盘规划全国财政，使日渐濒危的财政状况能够有所好转，能够再次集中财政权力于中央。[10]
光绪三十二年五月，清政府设立税务处，并发布上谕：“户部尚书铁良著派充督办税务大臣，所有各海关所用华洋人员通归节制。”[9]海关原来“管辖之权属总理衙门”，至此归税务处，受赫德管控的海关在清政府中的地位由此被削弱。税务处的设立，是清政府主动出击，通过行政手段收回本属于自身利权的肇始。是年九月，户部更名为度支部，之前设立的财政处也并入到度支部。[11]由此度支部全面接管了治理全国财政的权力。宣统元年，清政府又设立了督办盐政处和清理财政处。至此，清季“一部三处”的中央财政管理体制初步成形。上述“三处”的首席长官均由度支部尚书兼任，与中央财政事权达到了基本统一。[12]
清理财政工作展开后，度支部在宣统元年上奏清政府，要求各省财政统归藩司或度支使经营。是年，清政府下令裁撤一批地方财政机构，并着手建立各省统一的财政机构。各省督抚在清政府的一再申谕下，相继裁撤关涉财政局所，在蕃司内设立度支公所或财政公所。
各省藩司和度支使通过局所的归并，在名义上恢复了省最高财政长官的地位，并兼任清理财政局总办。虽然短时间内未能集中财权，但就一省而言，这种新机构有利于改变各省财政的紊乱局面。
3 清理财政
清政府在设立清理财政处的同时，在各省也设立了清理财政局，“专办清理财政事宜”，由度支部会同各督抚一起办理，为试办宣统三年预算案做好预备。[13]湖南在清理财政前财政情形处在不断恶化的轨道上。
据湖南清理财政局称，湖南在国家鼎盛之时，经济繁盛，“政简费轻”，全省地丁税入近百万两，加上杂税和漕粮，总计不到两百万两，“亦未闻有以贫为忧者”。“虽加以庚子之款，尚不致捉襟见肘”。到光绪二十八年，甚至有余款近300万两。[14]在财政支出不断增加的情形下，湖南财政竟然还有大量盈余。出现这种异常现象，其原因可能有两种：其一，湖南清理财政局的调查出现误差，从而得出脱离实际情形的结论；其二，《马关条约》签订之后，西方侵略者获得了在中国通商口岸办工厂等特权。洋货的倾销严重打击了湖南的各手工业部门，湖南近代工业也更快地发展起来了。[15]
然而好景不长，翌年“桂边不靖，筹防转饷，用款已属不赀，而筹办新政，添练新军同时并举”。光绪三十二年后，水灾频发，赈灾所需款项主要依靠政府的财政支出，“以有限之蓄积供不尽之取，求沟浍雨集涸立可待”。加以铜元停铸和粤汉赎路之款，每年的财政赤字达到了100万两左右。湖南清理财政局将财政纷滥的主要原因归咎于善后局：
盖善后局承军需局之遗，自光绪九年以后报销积搁至二十余年，人物代谢案卷散佚，几如焚丝之不可治，坠绪之难寻。其款项则统收统支，一有不足称贷益之，究不知其致亏之由在某事某款。其账目则光绪三十年以前无流水总簿，东鳞西爪中间之脱略亦不可知。[14]
太平天国平定之后，善后局掌控了湖南地方的财政大权，其得不到有效监督，加大清理财政的难度，此为清季湖南财政混乱状况的直接体现。除善后局外，还有盐茶厘局、官钱局、督销局、官钱局、百货厘金局、牙厘局等与湘省财政密切相关的机构，[16]布政使司几乎成了空设。这些机构体系庞大，相关权责并不清晰，不仅增加了运行的行政成本，效率也难以得到保证。为提高清理财政的效率和调查清楚各地的财政状况，在清理财政开始之前就出台了“有和盘托出不咎既往之条”的政策。[17]清政府出此下策，实属剜肉医疮之举，官吏的贪腐屡禁不止。在清理财政之时，本是惩治贪腐的绝佳时机，但地方封疆大吏权重，要取得“截取旧案、编定新章、调查出入确数”的目标，[18]就必须取得他们的支持，“不咎既往”则是取得支持的必要条件。
依度支部奏定的《清理财政章程》，各省清理财政局设一名总办，由度支司或藩司充任；财政监理官两名，由度支部派任。清理财政局的主要职责有：造送该省光绪三十四年分出入款项详细报告册及宣统元年以后各季报告册；造送各省预算报告册决算报告册；调查该省财政沿革利弊，分别门类编成详细说明书送部查核；调查全省税则如何改良，税项如何划分，以树国家行政经费地方行政经费之基础，并定地方税单行章程之征收办法。[18]清理财政局的工作至微至细，其工作相当繁重。度支部于宣统元年又颁布《清理财政局办事章程》，进一步细化了清理财政局的职责权限和机构设置。另外，还负责“铜元停铸”“耕地”及“盐引”等问题的调查。度支部于宣统元年又颁布《清理财政局办事章程》，进一步细化了清理财政局的职责权限和机构设置。[19]
清季西方财政预算思想的传播为清季湖南财政预算改革奠定了理论基础，财政机构的变革则夯实了财政改革的制度基础，清理财政则为湖南宣统三年预算案的编制提供了较为可靠的参考依据。
参考文献：
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[8]论国民当知预算之理由及其根据[J].东方杂志，1907，4（6）.
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[11]故宫博物院明清档案部.清末筹备立宪档案史料（上册）[M].中华书局，1979：471.
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[16]杨鹏程.湖南咨议局文献汇编：致财政局[M].湖南人民出版社，2010：599.
[17]吴廷燮.清财政考略[M].民国三年铅印本，第25页.
[18]陆定.清理财政章程解释[M].河南清理财政局印行，宣统元年铅印本，第1页，第4-5页.
[19]度支部奏各省清理财政局办事章程折[M].度支部清理财政处档案，宣统年间铅印本.
作者简介：刘龙华（1985—），男，广东白云学院教师，研究方向：中国近现代史。
