摘 要：责任一词在任何时代下都保持着其鲜活力，成为人们探讨的永恒主题。政府作为公共部门的主体，由于其重要的地位在社会发展的进程中有着不可替代的作用。而一个有着公信力和高效率的政府应该是负责任的政府。我国目前处于转轨时期，在改革的洪流中构建责任政府一直是改革中的重要内容，因而引出了最基本的问题：什么是政府的责任？如何构建责任政府？试图从西方政府责任的变迁中简要分析其对我国构建责任政府的启示。
关键词：责任;责任政府;启示
中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）32-0023-02
一、责任政府
在宏观意义上说，责任即各种法律法规，社会道德和伦理规范形成的基础;从微观层面来看，责任更是一种内在的自我规定性，是一种内化了的思想方式和行为习惯，即个体对自己和他人的价值判断体系;从政治意义上讲，责任是人们在现实社会中的一种共生关系，相对于权力而存在，既是人们的主观需要，也是一种客观规定。
责任政府从其本源来说始于主权在民的民主理念和民主制度，责任政府是现代民主政治的产物。民主在本质上来讲是一种国家制度和国家形态，通过代议制的形式，在公民与政府之间形成委托——代理关系，一种通过选举构成的契约性权责关系。也就是说，政府在获得权利的同时，也必须承担相应的责任。我国学者张成福教授认为：“责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。”[1]政府责任作为责任政府制度化的实现途径和方式，是一个动态的发展观念。本文试图从分析西方责任政府模式的变迁入手，探讨其对于我国责任政府构建的启示。
二、西方责任政府模式的变迁
（一）传统公共行政时期
古典经济学和古典管理学理论学者认为专业化和社会分工是其有效方式。威尔逊在其《行政学之研究》中阐述了行政学的研究对象和研究方法，他最大的贡献在于提出了行政学赖以存在的基础——政治与行政二分法;19世纪末20世纪初，以强调专业化分工，严格的等级制度以及非人格化等的韦伯范式为主导的政府组织形态应运而生。相对于其他政府和权威组织而言，以专业化，层级化和部门化为普遍特征的科层官僚制在特定的历史条件下发挥了重要的作用，具有效率高和便于控制和指挥的优点;这两种理论的有机结合为西方政府行政提供了内在的价值评判标准和理想的外在组织模型，奠定了传统公共行政坚实的理论基础，构建了较为完善的政府框架，提出了传统政府责任模式的前提假设。传统公共行政中，由于政治官员的政策事务和官僚的行政事务是完全区分开来的，在这个意义上看，政府的责任主要有两种：政治责任和官僚责任。政治责任意味着政治官员要对普通公民负责，官僚责任意味着官僚遵循严格的法规和程序并对上级负责，官僚责任实际上是一种程序责任或过程责任，官僚仅关注过程而不需要对结果负责。
传统责任机制存在的问题显而易见，首先，官僚组织中的公务员只执行政策而不负任何的政治责任，导致组织中官僚主义盛行，效率低下和人浮于事;其次，政治角色与官僚角色难以精确区分，职责交叉重叠且各自具有不同的理性（价值理性和工具理性），在相互作用中最终会使责任消弭;再次，传统行政模式中的责任机制是一种对错误负责而非成就负责的消极责任机制，鼓励规避风险，从而回避错误。
（二）新公共行政时期
新公共行政时期的代表者美国学者弗里德里克森批判了缺乏经验证据的政治与行政二分原则和公务员的价值中立，提倡社会公平和与顾客——效果取向。公平责任是新公共行政责任模式的创新之处，行政管理者并非价值中立，他们应对社会公平负责，行政部门不仅要有效地执行政策，也要在政治责任制的基础上对结果和公众负责，也就意味着公务员在官僚责任上更具有实质性的含义，必须对其行为的过程和结果承担政治，法律和道德责任等。针对传统公共行政的官僚主义和低效率（传统行政形式上注重效率，实质上效率低下）的弊端，新公共行政开始推行绩效责任制，通过制定一系列的绩效指标，把政府的整体责任巧妙地转化为政治官员和公务员的个体责任，具有极强的操作性和实用性。政治官员在授权的同时也应是公务人员明确其所应达到的，包括成本在内的一系列绩效目标，并为实现这些目标而负责。虽然在新公共行政时期，绩效管理和绩效责任并未得到很好的推行和实施，但却引出了一个值得继续探讨的问题。
（三）新公共管理时期
20世纪80年代以来，经济的快速发展，社会问题的复杂化和公民主人翁意识的提高，对政府提出了更高的要求，加之政府自身面临的财政，管理与信任危机，西方国家遭遇了前所未有的挑战。为了应对挑战，走出危机，英国、美国、澳大利亚、新西兰等西方国家进行了一场针对公共部门的改革，即新公共管理运动，20世纪90年代末这场改革几乎扩展到了所有的发达工业国家。
所谓公共部门是指被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织。政府作为纯粹的公共部门，是公共部门改革的主体。综合看来，其特点主要有：引入管理主义思潮，强调以结果为导向和公务员的个人责任。新公共管理运动中，政府责任的变化主要表现在以下几个方面：一是政府责任理念的变化，即在以往的基础上更加强调了社会公平理念和民主理念;二是责任实现机制的变化，采取了众多私人部门的责任机制来强化政府责任，在普通模式中增加了对公众的直接责任;三是责任主体的多元性变化，政府通过由政府向市场和由中央政府向地方政府进而向社区这两种分权，使得责任主体呈现出多元化发展态势;四是责任客体的方向性变化，这主要体现在“顾客至上”理念的提出和其在公共行政实践中的应用，官本位思想逐渐消亡，政府责任更多地体现为“向下”的方向性。
三、西方责任政府变迁对我国的启示
责任政府是西方民主政治发展的产物，伴随其政治社会发展的始终，而我国正处于改革的洪流中，对于责任的明晰以及建设责任政府具有重要现实意义。
（一）我国责任政府的现状
改革开放以来，市场经济不断发展，政治民主化和文化多元化迅速推进，我国行政管理体制改革不断推进，政府问责制从初步探索到全面推进。目前我国行政问责制已处于逐渐成熟的阶段，问责方式由主观问责变为制度问责，并且逐渐走向制度化和规范化;2006年颁布的《中华人民共和国公务员法》使得公务员队伍建设和管理走向法治化，公务员队伍素质明显提高，为建设责任政府提供了人才保障;由过错问责变为常态问责，对官员的工作能力提出了更高的要求;问责领域不再仅限于食品安全，矿难和交通运输等事故多发部门，公共服务部门，环境保护部门等也被纳入问责领域;同时大力推进政务信息公开化，为民众监督政府提供了必要的信息支持。
由此看来，我国在责任政府的建设中取得了一定的成绩，但随着实践的进一步深入，在建设责任政府的进程中仍有很多不足之处。长期以来，我国政府的责任理念存在三个问题：一是政府本位思想仍然根深蒂固，具体地说，在政府和社会的关系上，虽然确立了为人民服务的根本宗旨，但实际上却忽略了政府服务于社会的根本关系。强调政府是一个管理机关，以政府利益取代社会利益;在政府与人民的关系上，以政府是人民的政府，由人民选举并由人民组成为政治前提，强调政府管理的权威性，忽视公众民主参与渠道的建设。二是法律体系不完善加之执行力度不够，使得政府行政缺乏制度的约束。三是问责机制构成的不完善，监督问责力度不够，注重体制内的“同体问责”，缺少体制外“异体问责”。
（二）西方国家责任政府的变迁对我国的启示
西方国家行政问责制以人民主权、社会契约、分权制衡、委托代理和善治理论为思想基础，建立起一整套行政问责制度并且取得了良好的社会效果。我国学者张成福教授认为责任政府应该具有的价值取向为政府能够积极地对社会民众的需要做出回应;我们应该借鉴西方国家责任政府的经验，并结合我国社会的特殊情况，建立起具有中国特色的行政问责制度。
首先，应树立全新的行政责任理念，改变政府本位思想，突破传统的思维惯性——盲目的权力崇拜，牢固树立以人为本，对人民负责的理念。中国共产党领导下的政府以全心全意为人民服务为宗旨，要把坚持以民为本、为民服务作为一切行政工作和管理工作的出发点和归宿，只有在执政为民的责任理念指导下，才能认真履行政府职责、克尽职守。政府要树立起全新的对民负责的理念，用责任来“规导”政府及其行政人员的行为方向和管理模式。只有打造出一支有责任心的政府行政人员队伍，构建责任政府的工作才能取得成果，责任政府才能成为现实。
其次，健全行政问责的法律体系，同时加大执法力度。西方有较为健全的问责体系，比如，美国制定的《1993年政府绩效与责任法案》等;同时界定“权力的边界”和“权力运行的规则”，使得政府及公职人员能够在权力机关、司法机关、公众和舆论的监督下接受惩戒和制裁。我国具有浓重的人治色彩，责任立法严重滞后，因此需要规范公共权力，从制约权力的角度来建构问责制度。到目前为止，全国范围内依然缺乏统一的，完整的行政问责法，对政府责任及追究方面的法律主要分散在一些相关法律当中，法律效益也较弱。我国应加大力度实行自上而下和自下而上相结合的、使专职立法机构和社会各方面的主体、公众广泛参与相结合的立法模式，听取社会各方面的意见，切实做到集思广益，使制定的法律充分体现人民群众的共同意愿，增强法律贯彻实施的群众基础。
再次，完善行政问责的监督体制，西方社会人民主权和社会契约理论深入人心，西方国家根据“三权分立”思想强调权力分立与制衡，形成长期稳定的行政问责结构和监督机制。而我国则由于长期受传统文化中“权力崇拜”的影响，对权力的监督存在一定的空白。在民主视角下，只谈民主不谈监督是空谈，为了建立起保障公民监督政府的权力支持，结合我国社会历史条件，借鉴西方责任制的经验，构建行政问责监督的制度机制，优化传统的以“同体问责”为主，“异体问责”为辅的监督机制，并逐步提高异体问责在监督中的比重。
四、小结
本文从责任的概念入手，认为责任既是外在条件下的法律法规，社会道德和伦理规范的基础，同时也是内在的自我规定性，是个人对自己和他人的价值判断体系。进而分析责任政府的起源，即主权在民的民主理念和主权制度，同时结合对传统公共行政时期，新公共行政时期以及新公共管理时期西方政府责任的变迁的探讨，借鉴西方国家责任政府的有益经验，从增强法治理念，健全法律制度，完善监督体制三个方面分析其对于我国构建责任政府的启示。
参考文献：
[1]张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报，2000（2）：1.
[2]张定淮，涂春光.论责任政府及其重建机制[J].中国行政管理，2003（12）.
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