摘要：随着经济的发展，我国越来越注重公共项目的建设，在此情况下，我国各级人民政府在公共项目建设这一方面的资金支出负担也越来越重，只单单地依靠各级人民政府给予的财政拨付资金已经没有办法满足建设公共项目的需求。而PPP模式在我国的应用，能够极大地吸引投资，使政府投资的经济建设项目获得更好的发展。本文分析了PPP模式在我国应用过程中存在的问题，并提出了相应的解决对策，希望能够提高PPP模式在我国的应用水平。
关键词：PPP模式 中国 应用
随着我国市场经济的发展与健全，PPP模式在我国的应用越来越广泛。PPP模式本身就是政府部门与私营企业共同合作运营，建立长期的共同合作关系，既使私营企业获得利益，也帮助政府实现自身职能的一种合作共赢关系。而PPP模式不仅仅需要私营企业具有创新的技术，还需要政府将自身的职能充分地发挥出来，在二者的相互配合下最终实现共赢。也就是说公与私二者将各自的优势进行结合，以此缓解政府对公共项目建设的投资压力，并最终达到提高公共服务项目质量和管理效率的目的。近年来我国开展的PPP项目日见其多，但在应用的过程中，却过多地将关注点放在了PPP模式的优势上，一味扩大PPP模式的适用范围，而忽略了其在应用过程中出现的困境、僵局，这导致PPP模式在我国实际应用的过程中出现了很多的问题，本文就此进行研究，探讨解决之道。
一、PPP模式在中国实际应用过程中出现的问题
（一）我国的法律法规不健全，增大PPP模式的应用阻力
PPP模式是政府和私营企业之间通过相互合作获得双赢的一种合作模式。但是在实际应用的过程中，非常容易出现政府及其授权部门和私营企业之间地位不平等的问题。政府往往以高高在上的姿态与私营企业进行合作，私营企业在权益的争取上处于弱势地位，导致合作举步维艰。同时，因为我国并没有科学的、系统的、完善的关于PPP模式方面的法律法规，所以在中国应用PPP模式的过程中很难将其优势发挥出来。具体来说，就是政府及其授权部门在与私营企业合作的过程中，通常会运用手中的权力向私营企业施压，使私营企业在合作的过程中利益受到相应的损害，最终甚至会让整个PPP项目夭折。为了协调这一问题，保障政府和私营企业双方的权益，让二者能够在PPP模式的应用中获得双赢，需要专门的法律法规作为支撑。但根据对我国现有的法律法规调查研究发现，截至目前我国还没有出台一套相对完善的针对PPP模式应用的法律法规。
2015年4月发布的《基础设施和公共事业特许经营管理办法》，被相关专业人士认为是关于我国PPP模式应用最为基本的法律文件。但是这一法律文件只涵盖了PPP模式中的一部分内容，而且并不适用于PPP模式的其他两种类型，实在不能叫人满意。另外，我国大多数地方政府也没有根据当地所应用的PPP模式的相关情况出台規范性文件，而即便是出台了相应规范性文件的地方，其所出台的各类规范性文件之间也缺乏协调性，甚至还隐藏着比较严重的矛盾，导致投资者们云里雾里，不知如何是好。由此可见，没有科学的、系统的、完善的法律法规作为支撑，在应用PPP模式的过程中必然会出现诸如PPP项目合同的制定规范与否、PPP项目实施流程合理与否、如何协调PPP项目纠纷等问题。而对于投资者而言，缺乏相应的法律法规作为保障，他们所承担的投资风险会更大，相应的他们的投资热情和积极性也会更差，这都对PPP模式在我国的广泛应用造成了一定的阻碍。
（二）PPP模式缺乏有效的风险分担机制，项目隐患大
就当前我国所实施的PPP项目而言，其项目投资数额都比较大、周期比较长、参与到其中的利益者比较多，关系十分复杂。而在这样的大型项目中，任何一个环节都可能存在实施风险，稍不注意就可能导致项目的失败。而PPP模式在我国投入应用的时间比较晚，我国所开展的PPP项目缺乏成熟的操作模式，一切都还在探索的过程中，自然也就没有构建有效的风险分担机制，因此在合作的过程中，政府和私营企业都很难将各自的优势充分发挥出来。由于缺乏有效的风险分担机制，当地方政府需要业绩，渴望企业来本地投资时，常常会不考虑实际情况给私营企业很多的空头承诺，如优厚的投资条件、超长的经营期等。而这样做最终导致的结果就是在政府与私营企业签订PPP项目合同之后，又通过手中的权力使自己处于强势地位，将项目的风险抛给私营企业去承担，这对于私营企业的发展十分不利，也会导致PPP模式难以继续推广。
（三）缺乏完善的监管机制，PPP项目很难获得成功
当前，我国所应用的PPP模式的投资主体主要分为两类，一类为政府及其授权部门，另一类即为社会资本方。社会资本方的主要资金来源就是参与到PPP项目中的私营企业所出资的资本。私营企业出资的最根本目的还是为了能够在建设和运营项目的过程中获得盈利，并获得社会的广泛关注，提高自己的影响力。但是由于我国所开展的PPP项目基本都是公共建设项目，具有公共产品的特性，这一特性又导致它不可能完全由市场来进行运作，必须要由政府来主导，因此受到政府的政策影响就比较大。众所周知，一项PPP项目的完成是一个长期的过程，很多项目甚至都会涉及多届政府，一旦新上任的政府决策层对PPP项目有了新的想法和规划，势必会给项目带来难以预测的风险。这不仅仅会让PPP项目的实施进度停滞下来，甚至还会对投资企业造成巨大的利益损失。而私营企业通过PPP模式进入公共建设项目后，掌握了垄断对这一区域内这一公共服务的经营权，也极有可能通过降低服务质量来获取利润，造成合作期满后运营维护成本增加，公共利益受到侵害。通过这一分析，我们可以发现，在整个PPP项目的建设与运营过程中绝对不可以小觑政府和私营企业的影响，所以要想使PPP项目能够获得健康发展，必须对监管机制加以完善，进而保证PPP项目的建设质量和运营水平。而当前阶段，我国还没有完善的PPP项目的监管体系，因此如何完善PPP项目的监管机制成为一个值得深入研究的问题。
二、促进PPP模式在我国广泛应用的对策
（一）健全法律法规，减少PPP模式的应用阻力
通过西方国家应用PPP模式的成功经验来看，只有健全的法律法规作为保障，PPP模式的优势才能够充分发挥出来。例如英国、日本等国家，针对PPP模式，他们都根据本国国情制定了专门适用于PPP模式发展的法律法规，为PPP项目的开展提供了法律保证，以此来促进PPP项目的顺利实施。这就可以充分说明，只有政府在法律法规建设这一方面予以支持，为PPP模式的应用提供一个安全可靠的法律环境，才能使投资企业更有信心，其投资热情也才能够更加高涨，进而也才能够使政府和企业之间出现更多的关于PPP模式的合作运营机会。而想要制定适用于PPP模式的法律法规，就必须要了解PPP模式运行的相关内容。首先在PPP项目中，无论是政府及其下属部门，还是私营企业，都必须要明确各自的权利和义务，保证权责清晰明确。对于政府而言，其需要做好的工作就是PPP项目的前期推广工作和整个项目在运营过程中的具体监管工作。而私營企业的工作内容则是要做好整个PPP项目的施工管理工作和后期的运营维护工作。其次，在权责划分清晰之后，政府应该对当前的市场情况以及具体的问题进行分析，并借鉴国外相关的立法经验与法律文书，以制定适合我国PPP模式应用的法律法规。同时由于PPP项目所建设的内容都不尽相同，各有差异，各PPP项目所面临的市场环境也具有一定的差异性。所以政府在制定法律法规时要进行仔细的考虑，使所制定的法律法规具有更强的灵活性与适用性，能够随环境的变化进行适当的调整。最后要明白PPP模式的应用需要政府和私营企业共同合作，所以在制定法律法规时，必须要对二者的权益都加以保障。在充分了解PPP模式的相关内容之后，才能制定出符合现实需要的法律法规。第一，我国要出台关于PPP模式应用的国家层面的法律法规，在法律法规中对合作双方的权利、义务以及所承担的风险进行明确规定，为PPP模式的发展提供切实有效的法律依据。第二，各地方政府应该根据当地的PPP模式应用的实际情况，在统一PPP模式的立法框架下进行细化、制定适用于当地的规范性文件和条例。第三，在所制定的法律法规中，合理划分政府与私营企业的权责，建立健全风险分担、监管以及纠纷调节机制，缩短解决纠纷的时间。
（二）构建有效的风险分担机制，保证PPP项目的成功开展
在PPP项目开展的过程中，风险分担机制将毫无疑问地发挥重要作用，一旦风险分担机制的设置不合理，那么PPP项目也就很难获得成功。所以，在开展PPP项目之前，十分有必要构建合理有效的风险分担机制。首先应当明确，在PPP项目的建设过程当中，作为政府也好，作为私营企业也好，他们都是这一项目的风险承担者，在项目开展的过程当中各自承担着风险和优势，通过对双方所承担的优势和风险进行合理的评估，在综合考量之后再制定风险分担机制。具体来说，政府在合作中所体现出来的优势就是能够通过制定或颁布相关的法律法规或政策，来给予项目支持，使项目得以顺利开展；而私营企业的优势则表现为可以利用其成功的建设运营经验对整个PPP项目开展建设和运营管理，并通过多样化的融资渠道为PPP项目提供充足的资金支持。因此，根据这两点，可以将风险一分为二，由政府承担相应的法律法规风险和政策风险，由私营企业来承担PPP项目的建设风险和运营风险等；其他的风险可以由二者共同承担。
总而言之，在风险分担的过程中应秉承这样的分担原则：第一，承担风险较大的一方应获得更多的收益，即风险和收益呈正比例相关；第二，承担风险的大小要有上限，风险要在可控的范围内。只有这样才能保证风险分担机制的合理性以及可行性。除此之外，在制定风险分担机制时，可以向PPP模式应用得比较好的国家借鉴经验，分析研究这些国家所制定的风险分担机制，然后再结合我国的国情以及当前的市场情况建立科学的风险分担机制。私营企业尤其注重投资中的风险因素，只有科学有效的风险分担机制才能够最大限度地获得他们的信赖。所以政府在制定相关法律法规及在项目运营的过程当中应该对可能出现的风险问题进行充分的考虑，并制定出相应的风险防范措施与风险分担机制。同时应当注意的是，对于PPP项目中存在的风险，合作双方既不要大包大揽，也不要在风险出现后互相推诿，总而言之，要做到共同承担、诚信合作、互惠互利。
（三）完善监管机制，提高PPP项目的质量和服务效果
在我国当前的社会主义市场经济环境下，完善相应的监管体系或监管机制是十分有必要的。一旦缺少有效的外部监督，那么对于追求企业经济效益最大化的私营企业而言，他们可能会运用公共产品的特性来满足自身对利益的追求，通过不断降低产品质量和服务质量，减少运营维护的成本支出，或者通过提高公共产品的价格，来获取更大的利润；而对于政府来说，其对私营企业经营公共产品的授权行为虽然降低了交易成本，但同时也可能造成私营企业采取各种行动阻止其他竞争者在将来进入该公共产品的提供网络，实现彻底的垄断，导致社会公众的利益受到损害。由此可见，有效、完善的监管机制是保证PPP项目成功运作的必要条件之一。政府在组织建设PPP项目时，应当单独成立一个PPP项目的专业管理机构，由这一机构负责监督PPP项目的实施，具体包括监督合作双方签订PPP项目合同、监督PPP项目的建设进度情况、监督PPP项目的运营维护情况，同时还能对政府与私营企业的合作关系起到沟通与协调的作用、对建设和运营PPP项目中存在问题提出相应的实施建议等。
除此之外，政府必须要切实地履行其监管职责，在整个PPP项目建设开展的过程中监督与公共产品及其利益相关者的行为是否在法律法规允许的范围内，一旦发现违反法律的问题，要及时予以纠正和管理，并定期对项目建设的质量和服务水平进行检验评估，以此来保证整个PPP项目的健康运作。而监管机制的重要一环还包括政府和私营企业的自我监管。合作双方的自我监管首先应从加强契约精神开始，当合作双方签订PPP项目合同之后，如果私营企业未按照合同约定对PPP项目进行安全高质的建设，或是因为资金短缺或者其他因素导致项目工期延长，政府有权向私营企业要求赔偿，并向社会公示此私营企业的不良行为；如果政府违反合同约定提前结束合作期或提前收回特许经营权，私营企业亦有权要求政府继续履行合同，并赔偿其经济损失。其次，政府应该做好信息透明化、公开化建设工作，避免权力寻租的事件发生，维护好党和政府的形象，获得私营企业的信任，进而推动PPP项目的开展；而私营企业也应当秉着诚信合作的理念，及时更新PPP项目的建设和运营维护信息，接受专业管理机构、政府以及社会公众的监督。最后，合作双方一定要实事求是，一旦发现问题，应当及时进行处理和承担相应的责任，不可应付了事，或者碍于其他因素的影响，不进行追究和处理。
三、结束语
综上所述，随着时代的发展和我国经济的腾飞，PPP模式被应用到我国公共项目建设中已经成为不可抵挡之势。同时也正是因为它的不可抵挡，我们在应用的过程中必须要小心、仔细、谨慎。因为相较于起步早的西方国家而言，我国当前的PPP应用模式还不够成熟，在实际应用的过程中存在诸多问题，例如法律法规缺失、风险分担机制不成熟、监管机制不健全等，都影响了PPP模式在我国的应用与发展。但是不能够因为它存在问题，就因噎废食，放弃对它的应用，而是应该借鉴成功应用PPP模式的相关国家的经验，再结合我国的实际情况，不断摸索和应用PPP模式，在PPP项目开展的过程中，完善相关的法律法规，构建有效的风险分担机制，并健全监管机制，最大限度地解决PPP模式在实际运行的过程中可能出现的一系列问题，进而促进具有中国特色社会主义的PPP模式得到更广泛的应用与发展。
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（作者单位：广西建工金控投资有限公司）
