摘要 灾难外交是冷战后逐渐兴起的国际间新型外交形式，与传统外交相比，它呈现出一些新的特点。随着世界范围内自然灾难和人为灾难日益加剧，灾难外交显示了出奇制胜的效果。它体现了国际交往的文明性和技巧性，是维护国家安全和国际社会和平、可持续发展的重要工具。本文试图通过总结灾难外交的局限和前景，来分析增进灾难外交的路径。
关键词 灾难 灾难外交 灾难不外交
中图分类号：D80 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2007）03-0029-36
自然和人为灾难的频繁发生，严重威胁着国家的安全和人的安全。全球化的发展使人类真正成为整体，维护整体也就是维护自身，威胁不分国界，因此，国际性的灾难是全人类应该共同应对的问题，我们需要“同舟共济”。在这个灾难与动荡不断的世界中，国家应随着时代的发展开拓新的外交思维与形式。此时，灾难外交作为一种新的外交方式，成为外交发展过程中的一种选择。
一、理论解析
“灾难外交”一词是2000年美国国家大气研究中心的迈克尔•格兰茨 （Michael Glantz） 教授首次使用，之后逐渐散见于各类著述中。而其第一次真正被世界所知则是在2004年印度洋爆发的地震海啸之后。据英国剑桥大学伊兰•凯尔曼（Ilan Kelman）和库克斯（Koukis）等在2000年发表的一篇关于灾难外交的综合研究，灾难外交的概念是基于“对共担风险予以科学理解的基础上，确认国家间的共同利益并引发所有蒙受威胁的国家间的共同责任”，[1]其“潜在思想是确认处于共同自然灾难影响下的冲突国家间形成的外交合作领域”。[2]从中，我们可以看出灾难外交关注于在灾难治理过程中，面对国际交往障碍时，如何改善灾难管理活动并试图发现灾难在国际事务中的实际作用，同时关注于将这些原则和方法应用于国内政治形势。可见，“灾难外交”实际上是国家和非国家行为体在灾难治理过程中以灾难为契机处理彼此交往，从而促使国家间关系正常化或深化国家间关系，以此建立或增强国家互信和认同的过程。也可理解为国家在灾难管理过程中对外的一种选择方式。
灾难外交是非传统外交，它是对传统外交的补充，它与传统外交相比具有以下几个特点：首先，灾难外交的内涵不同于传统外交。传统外交只是维系着围绕国家权力、利益、安全展开的国家政治结构，是以“一种机智、巧妙的方式，处理相互间关系的行为”，[3]它的实践内涵是一种“技术性”形式，带有明显的工具性。灾难外交从更广阔的全人类利益角度思考问题，具有“全球整体性意识”和“共同命运感”的价值内涵，因此，它是一种从“工具外交”到“价值外交”转变的初步尝试。其次，灾难外交的主体多元化，非国家行为体也可以发挥作用。如国际移民组织（IOM）、红十字会和红新月会在国家所忽略或敏感的领域发挥特定作用。它们凭借自身的特殊定位，积极游说呼吁寻求援助，在国家间牵线搭桥；督促国内冲突各方实现一定程度的和解，等等。第三，与传统外交相比，灾难外交的关切对象逐渐转向“低政治”，更关注全球范围内灾难频繁发生的客观事实。第四，灾难外交带有明显的公益性。面对每况愈下的世界前景和遭受侵蚀的全球利益，灾难外交部分克服了自私心理和地域偏见，使“排他的国家权力观念”发展到“共同国际利益的观念”，[4]从而具有解决当代全球性公共问题和保护地球活动的公益性。
近年来，如印尼大地震引发的印度洋海啸，土耳其、伊朗、巴基斯坦大地震，美国“卡特里娜”和“丽塔”飓风等重大自然灾难频繁发生。除造成了灾难发生地民众巨大伤亡外，对一国及周边国家甚至全球政治、经济和社会都带来或小或大的冲击和影响。灾难外交受到人们的广泛关注。从总体上看，众多因素推动灾难外交的形成和发展。
首先，灾难外交是外交本身适应世界政治现实、拓展国际空间的内在需要。国家应随时代发展诉诸新的外交思维与形式，灾难外交内蕴外交的文明技巧要求，符合外交内容扩展和国家利益导向的要求。如卢梭所言：“政治体……依存于它所处的整个环境，必须对所有发生的事情感兴趣。”[5] 外交的关切对象逐渐从重视“军事政治”转为对“高政治”和“低政治”并重，内容日益扩展，“今天外交的构成已超出以往赋予外交……的略显狭窄的政治—战略概念。”[6]
其次，科学技术的发展与进步。一些历史悠久的传统外交十分重视和强调外交的政治性，很少与科学技术性挂钩，以至于外交活动方式和手段成了政治活动、政治手段和外交手腕的代名词。灾难外交作为外交的一种，当然不会脱离政治和意识形态。但是，灾难外交不仅取决于国际政治的发展，而且也受到科学技术的影响。臭氧层外交、全球气候变暖外交、跨国酸雨外交、海洋环境保护外交、危险废物越境转移外交、生物多样性外交等当代热门外交，无不导源于现代科学技术的发展，无不以现代科学技术为依据和手段。
第三，随着冷战的终结，国际竞争出现新的特点。在传统的国际关系理论中，现实主义强调军事力量、政治实力等硬权力在国际政治中的作用。然而，从今天国际关系的现实来看，传统的权力—安全竞争显然不足以解释现存的国际关系现象。这预示着一国的国际声誉完全依靠其军事实力上的强制力已不切合时代了，“软权力”在国际关系中的作用日益重要。
第四，全球公共问题的出现，推动了共同价值与利益产生。全球问题是指当代全球社会所面临的一系列超越国家和地区界限，关系到整个人类生存与发展的严峻问题，是全球社会的综合安全问题。由全球性问题引发的自然和人为灾难频繁发生，严重威胁着“国家安全”和“人的安全”。“国际性的灾难……是全人类应该共同应对的课题”。[7] 冲突国家通过灾难外交在应付灾难中进行沟通和交流，有可能捐弃前嫌，超越阻碍，实现合作。同时，灾难外交可能会颠覆现存国家间的规范和实践，为重新认识人类的脆弱生命和共同人性创造（瞬间的）机会。缘于灾难，每个国家皆被接受为世界共同体成员。[8]
二、研究评估
从某种意义上说，灾难外交实践早已开始，如国际发展援助、人道主义援助、食品援助等，但灾难外交的理论研究却是晚近之事。在英国学者凯尔曼、库克斯、詹姆斯• 柯-林德塞（James Ker-Lindsay）、迈克尔• 格兰茨、阿尔萨• 胡鲁维（Ailsa Holloway）和路易丝•康福特（Louise Comfort）等人的推动下，灾难外交的研究成果日益丰富。环境外交和“灾难次外交”就是研究发展的结晶。由灾难外交扩展而来的环境外交研究的是环境治理问题及条约是否能促成持久有效的外交结果，而这种结果并不是环境治理本身促成的。另外，由灾难外交扩展的“灾难次外交”研究的是无主权的政府在灾难相关的活动中处理与国际“代理人”或宗主国的关系，国际“代理人”或宗主国并不把此作为内政。这样，灾难次外交就成为无主权政府的管辖权。
鉴于国际政治现状和国家现实利益，诉诸灾难外交具有出奇制胜的效果。积极推行灾难外交可以减轻受援国民众承受的痛苦；利用各种援助，可以降低受援国成本，积极开展重建，保证国内政治稳定和政权稳固。同时，援助国通过灾难外交可宣示其“负责任的国家态度”或“责任需求”；增强受灾国对本国的认同，扩大交流机会，与受灾国缔结较良好关系，为关系深化创造条件。2004年岁末，印度洋爆发地震海啸，沿岸多国遭受肆虐袭击。中国在灾后行动迅速，发起建国以来最大规模的海外救援行动，积极参与东盟赈灾特别峰会，援助外资及时到位，赴印尼救援队和赴泰国DNA鉴定专家组成为首批到达灾区并开展工作的国际救援队。美国学者戴维•兰普顿称，中国正向其他国家尤其是邻国表明，实力快速增长的中国会成为一个友善的全球公民。[9]
另外，在灾难外交的过程中，由于灾难及其威胁为巩固国家团结提供了“机会之窗”，并由灾难之类的“低政治问题”着手，进而进入“高政治问题”领域，实现关系缓和，从而使长期处于争议和敌对的国家在不示弱的前提下可能会以危机为契机展开谈判，为决策者较深入地理解彼此需要而重新界定现存冲突并对公共目标做出更具建设性意义的解释提供了可能。2005年10月巴基斯坦北部地区发生的强烈地震及由此产生的印度对巴基斯坦的灾难外交就是一例。此次地震给巴基斯坦北部和克什米尔地区造成严重破坏，其中巴基斯坦的西北边境省和巴控克什米尔地区尤为严重。地震发生后，印度总理辛格马上和巴基斯坦总统穆沙拉夫通了电话，两人互道慰问。印度随即表示，将向巴方提供紧急援助。印度外交国务秘书西亚姆•萨兰也打电话给巴基斯坦外交国务秘书里亚兹•穆罕默德•汗，向巴基斯坦方面表示慰问。这条热线于9月开通，旨在增进互信，减少因误解导致战争的几率。出人意料的是，地震让这条“热线”首次发挥作用。与此同时，印巴双方的高级军官也通过热线商讨合作救灾方案。驻扎于实际控制线附近的两国军队官员一致决定在边界线进行会谈，探讨将灾后意外越境者及时遣返本国。此前，越境者一旦被捕，将以间谍罪被判长期监禁。印度和巴基斯坦为了便利援助工作的展开共同合作，减少控制线的限制，甚至部分允许平民越过检查点寻找失踪家人。在这些事件中，政界、媒体和人民所表达的意见是：地震或许标志着一个最终解决克什米尔争端的新时代的来临。[10]
然而，尽管国际法要求实施人道主义援助不得附带政治条件，但政治动机往往掺入其中，对受灾国形成一定威胁。援助国即使出于好意，也可能被受灾国赋予威胁指向的政治解读，使国家间关系雪上加霜。同时，没有法律强制一国必须对受灾国予以援助，因此，受灾国若要获得援助则应该使援助国感知到某种利益预期，或存在制度化的设置。鉴于政治意图的不确定性和安全两难困境，学者对灾难外交的前景也产生忧虑和反思——“反思灾难外交”、“灾难不外交（disaster undiplomacy）”、“灾难外交已死”的说法已见诸学界。[11] 一个假设是：灾难外交是很少能够抓住的外交机会。其原因为：一是双方只对可能造成的政治收益感兴趣而对产生积极外交成果不甚关心；二是将非灾难外交问题和非灾难结果放在首位，而不是将灾难相关活动和外交活动联系起来。
埃塞俄比亚和厄立特里亚之间的例子就说明了以上的情况。1998年两国开始了边界战争，当1999年后期非洲之角干旱肆虐之时，战争仍在继续。不久饥荒影响到埃塞俄比亚，造成了该国15年来最严重的食品安全危机。人道主义机构呼吁厄立特里亚允许食品援助在厄立特里亚港口卸货并经陆路运送到内陆国家埃塞俄比亚。2000年4月，厄立特里亚同意但是埃塞俄比亚拒绝了，此后双方又爆发了激烈的战争。2002年11月埃—厄两国灾难外交的可能性重新浮现，当时战争在官方层面已经结束，但是边界并没有明确划定。埃塞俄比亚有1400万人、厄立特里亚有140万人需要食品援助。埃塞俄比亚再次拒绝了厄立特里亚提出的转港运输食品的允诺。[12] 在这个例子中，尽管机会明显，但是灾难外交并没有启动。新的、与灾难相关的外交被提出，但是被埃塞俄比亚所拒绝。另外，出于人道主义采取政治行动的建议往往遭到拒绝，因为国家会担心丢面子、依赖对手或希望能给对手找点麻烦。古巴和美国的例子就是很好的证明。葛朗兹写道：一旦古美之间出现和解的机会时，卡斯特罗都会导演一场与其北方邻居的政治危机来终止这种关系的改善。同样，任何华盛顿立场的软化都会遭到反卡斯特罗的美裔古巴人的反对，这些人以佛罗里达为主要活动基地，对于美国对古巴外交政策影响巨大。只要卡斯特罗还活着，哈瓦那和华盛顿之间的和解都不会是双方的优先选择。反之，维持这种冲突对于双方都是有利的。通过采取反卡斯特罗的立场，美国总统能够得到佛州的大部分选票并且能够吸引美国境内的其他选民。通过实行反美政策，卡斯特罗能够凝聚起领导并有借口来保持古巴的封闭和集权。[13]
尽管灾难外交能够从痛苦的经历中产生积极的结果，在理论上是可喜的，但是在很多形势下仅是一种外交分析框架或“概念性的模型”，[14] 不能根本解决冲突或创造有利的外交局面，灾难外交的成功往往只是国家间关系正常化的开始。
三、工具与路径
基于对灾难外交案例的分析，我们理想的结果可能是一个特别的行动框架，但是经验的复杂性和多样性将会给形成和稳定这个有关灾难外交的行动框架带来挑战。取而代之的是，我们应首先形成一个灾难外交的工具集合，从中可以选取适用于各种形势及符合各方利益的行动框架，尽管这个工具箱包括的既有促进灾难外交又有限制灾难外交的路径。
这套工具集合由图表1和图表2的路径组成，图1路径能够增进灾难外交，图2路径可能阻碍灾难外交。通过跨案例研究，这套框架涉及到分层的论述。通过1）政府、2）组织和3）个人的分层可以引领并形成路径。该工具集合是所有行为体都能够得到的。图1、图2描述了行为体决定影响灾难外交与否以及怎样做时所应用的工具。当行为体选择积极影响灾难外交时，它会决定是推进或是阻碍灾难外交。因此，图1、图2就是可能的遵循路径。
图1所述的增进灾难外交的路径可以表述如下：
“避免被迫”路径：涉及到一个事实，即灾难外交不是被迫的也不能被假定为必然有效。和大多数外交过程一样，它也需要谨慎和深入交流来避免误解。而且还要掌握好节奏，不能过快，以免行为体不能及时对事件和所作出的决定进行追踪；也不能太慢，以免限制进步或被其他事件所替代。
“集中关注灾难而非外交”路径：意味着逐渐不再将灾难相关活动与外交活动联系起来。这种方法就是以一种直接的方式来阻碍灾难外交。相反，更重要的是，这种方法会使与灾难相关的合作成为进一步外交活动的基石。在与灾难相关问题上开展合作能够塑造信任，建立联系并展示成功，以给敌对国家信心来建立并扩展合作。
“非正式网络”路径：涉及到正式设定之外的交流和互动，尽管它们不大可能打破僵局，但是能有效地为灾难外交提供机会并为正式谈判奠基。比如说敌对双方的科学家能够分享环境变化方面的实时数据，双方人民之间的物资和资金捐赠，与灾难相关的组织、非政府组织或政府间组织在中立的第三国或国际场合分享经验。
“多层面”路径：表明在单个层面上的灾难外交通常是不成功的。如果灾难外交仅仅是政府领导的，人民就会破坏这种努力，比如尽管海啸之后斯里兰卡与泰米尔组织和解，但是仍然在2005年11月选举出强硬总统。如果灾难外交仅仅是组织领导的，那么尽管媒体会产生巨大影响并吸引政府和人民的参与，但这个进程对政府和人民而言可信度都很小。如果灾难外交仅仅产生于人民，那么虽然舆论很有力，但是它一般是不稳定的。人民直接给予的，人民也会拿走。对于灾难外交而言，需要多层面行为体的组合。
“多方式过程”路径：表明如果没有所有行为体的交流，灾难外交就不会得到增进。单个国家或单个层面推动进程、做出妥协或提出如何前进都是不够的，必须要有连续的观念和步骤的交流。即便存在一个捐助和受援的关系，受援方的言辞（如公众态度）和行动（如国家接触机会和降低敌意）仍然需要继续下去。
“科学”路径：与非正式网络相关。政府机构和非政府机构之间的科学和技术交流，和个人交流一样，能为进一步的合作提供有力的基础。科学家一贯认为他们是超越政治的，并且对于国际关系的主体或主要关心对象而言是没有影响的。尽管这是不现实的，但是声称中立或非政治的立场对于鼓励敌对国家之间开展与灾难相关的活动确实是一种有效的方法。
“象征主义”路径：即实施与灾难相关的活动来达成外交目的。2005年印度洋海啸发生后，印度拒绝接受援助的理由在于，它想要被看作一个捐助国而非受援国。当传统上作为受援国的国家成为捐助国时，那么出现的就是象征主义的灾难外交，如斯里兰卡和孟加拉国在卡特里娜飓风后给美国捐助。象征主义可能会发生意外。批评家可能会说，当受援国家做出捐助时，它们不过是在刻意地将自己装扮成一个主要的援助国，以便以后谋取利益；或者像印度一样，只不过是试图要表明它能够成为一个主要的国际角色。
图2 所述的阻碍灾难外交的路径可以表述如下：
“避免外交”路径：指国家拒绝依赖灾难相关的活动来推进外交。这主要是因为许多与灾难相关的活动都是短期的，而外交则是需要长期深入的交流，倘若依赖灾难推进外交就很难形成坚实的外交基础，也不可能导致长久的外交成功。
灾难可以被用作一种武器。比如说利用对手遭受灾难来获取利益、使用技术造成如气候变化、地震来给敌方领土造成灾难。尤其是当事件不涉及环境现象且对方认为该事件是永恒的伤害时，灾难可能会恶化外交关系。2001年12月13日印度议会遭武装分子袭击。尽管巴基斯坦政府和克什米尔分离主义分子都谴责这种罪行，但是印巴关系依旧受到很大影响。东巴基斯坦，即孟加拉国，则提供了一个有关环境现象的例子：1970年的龙卷风和后续的管理失误造成了重大影响，引发了1971年3月的孟加拉国独立战争。[15]
“分散”路径：是指对于处理灾难或开展外交而言，灾难外交并不必然是最合适的一种方式。即便行为体支持灾难外交，它也可能会转移那些与灾难相关的外交活动的核心问题与长期对策。
“覆盖灾难的事件”路径：表明非灾难事件比起灾难更能影响外交。美国总统布什2002年1月在国会山演讲时提出“邪恶轴心说”，伤害了美国与朝鲜和伊朗的关系，虽然两国都未处于灾难之中。有时评论家会宣称这类事件可能或应该被看作是灾难。[16]
“期望”路径：牵涉到将外交期望提升到超出合理范围之外并因此损害和睦关系。宣称与灾难相关的活动会导致和平，会给那些外交官、政治家、媒体或人民以不必要的压力，因为他们可能都还没有准备好接受和平或达成具体细节。当这些期望没有立刻完成时，人们就会产生埋怨，这样以前的敌意就会出现。
“虚假接近”路径：假设了国家间相互接近就会形成合作的基础，这一假设往往是不现实的。实际上，相互接近在增进人道主义动机和和解方面的角色被过分夸大了。短期内过分的友好而不顾文化和意识形态上的差异，可能会危及长期、持续的和谐。
“曝光”路径：该路径也会妨碍灾难外交。当和平进程进展良好时，尤其是在灾难之后，人们就会特别集中注意各方的每一句话、每一个行动和每一个暗示，并对之进行公布、分析或误解以制造新闻或体现政治价值。在2003年12月26日伊朗地震后，美国国务卿科林•鲍威尔作了一个发言，这个发言被看作是美国政府对伊朗态度的软化。实际上，鲍威尔是在重复美国政府对待伊朗的立场，而这一立场在2个月前已经被其副手概述出来了。[17] 不过，当时美伊之间灾难外交所带来的愉快却使得人们忘记了这个事实。尤其是当和平进程是基于或被看作是与灾难相关的活动时，过分集中注意于和平进程会使得和平进程成为更明显的批评目标。
“报复”路径：提供援助可以被用来从某国的灾难中得益，或在曝光该国虚弱的同时显示本国的力量。目标是使敌国蒙羞、扩大冲突或寻求报复。为了在凸显一国照顾本国人民的能力不够的同时表示友善，减灾知识和技术也会得到提供。
通过以上分析，我们得知促进或限制灾难外交的各种路径各有千秋，不能以相对重要性来分出优先与否，因为它们构成不同的选择，而它们的重要性要取决于特定情况和行为主体。如果不同的行为体偏好不同的路径，那么在执行选择上拥有更多资源、效率、权力或创造性的行为体就一定会成功。因此，灾难外交的行动框架就不能是一套用来描述什么应该做、什么不应该做的要点集合，也不能是一幅用特殊节点和明确的选择及其后果所勾勒出的流程图。相反，灾难外交的行为必须通过对案例、特征和工具的明确意识来完成。灾难外交不应被看作是这样一个结果，即从特定的灾难开始到灾难后的重建结束。它应被看作是一个正在进行的过程。作为一个过程，它意味着长期的行动和一个行为框架，在事件发生（如地震）或被启动（如跨边界防洪项目）时，该框架能够及时调整。在拥有越来越多的经验和对实际案例的理解时，这些工具及其使用情况还必须伴随政治、国家、外交而不断的演化。因此，应用灾难外交需要耐心、创造性、灵活性和其他政治进程。
四、结论
灾难外交是非传统外交，也是外交领域研究的重大课题。尽管灾难外交的实施面临若干困境，但在灾难外交实践中建立的交往渠道和模式对发展国家间关系十分重要。即使灾难外交失败，政府内或外的个人和组织的功能性联系通常仍将继续。这些联系为进一步的合作奠定了潜在基础。而且，人们可以从灾难外交的实践中汲取未来行动的教训。因此，灾难外交是一种可供选择的外交方式。目前，伴随着各国对非传统安全议程的关注，加之灾难外交方式本身蕴涵的文明技巧特质，灾难外交已经成为外交部门的一项重要工作。我们应加强对灾难外交的研究，认真总结灾难外交的经验或教训，充分发挥灾难外交对我国和人类发展的积极作用。
注释：
[1] Louise K．Comfort, “Disaster: Agent of Diplomacy or Change in International Affairs?”, Cambridge Review of International Affairs, Vol．XIV, July 2000, p.6.
[2] “ESIG Annual Scientific Report 2001: Protection of Life and Property”,
.cn/c/2005-11-28/10597559566s.shtml
[10] 刘洪：“灾难外交冲击南亚政治”，载《新民周刊》2005年10月第42期。
[11] Ilan Kelman, “Mirror Disaster Diplomacy: Proposal”, May 11, 2004,
https://www.arct.cam.ac.uk/disasterdiplomacy/proposals.html; Ilan Kelman, “Disaster Diplomacy is Dead! Long Live Diplomacy!”, January 13, 2004, https://www.scoop.co.nz/mason/stories/HL0401/S00038.html
[12] Ilan Kelman, “Acting on Disaster Diplomacy”, Journal of International Affairs, Vol.59, No.2, 2006, p.225.
[13] Ibid, p.227.
[14] Ilan Kelman, “Implementing and Applying Disaster Diplomacy”,
https://www.arct.cam.ac.uk/disasterdiplomacy/implementation.html
[15] Ilan Kelman, “Acting on Disaster Diplomacy”, p.233.
[16] Ibid, p.233.
[17] Ibid, p.234.
（作者简介：上海交通大学国际与公共事务学院国际政治专业博士研究生，上海，200030）
收稿日期：2007年3月
