摘要：黑龙江省冰雪体育旅游产业是黑龙江国民经济的重要组成部分，其发展与政府的管理密切相关，通过转变政府职能才能更好地实现黑龙江省冰雪旅游产业尤其是冰雪体育旅游产业的持续、稳定的发展。通过对黑龙江省冰雪体育旅游产业现状的分析，指出当前政府职能在推动黑龙江省冰雪体育旅游产业发展中存在缺位、越位、错位等问题。总结出大力宣传，打造黑龙江省冰雪体育旅游的国际品牌；加强管理，完善监督机制；拓宽渠道，培养专门人才；科学统筹，坚持管理体制改革；资源整合，制定评价体系，提升国际竞争力等政府职能转变的方式，旨在为黑龙江省的冰雪体育旅游产业的可持续发展提供参考。
关键词：冰雪体育；旅游产业；政府职能；可持续发展
中图分类号：G805-052
文献标识码：A文章编号：1002-3488（2013）03-0089-04
1引言
黑龙江省具有得天独厚的冰雪资源，雪的质量好，生态环境好，山体的坡度也适合滑雪旅游和各种大型滑雪赛事，据专家雪场资源普查结果显示[1]， 黑龙江是我国的滑雪旅游资源大省。冰雪体育旅游极大地提升了黑龙江冰雪体育旅游的国际知名度与美誉。据资料显示[2]，由黑龙江省节假日办公室公布的数据中指出，在春节黄金周黑龙江省的国内旅游人数及旅游收入等均有快速稳步的增长，涨幅为10%～20%。从2009年到2011年三年间，黑龙江省在冬季滑雪旅游人数累计达到350万人次，其中滑雪旅游收入占黑龙江省冬季旅游总收入的两成。具有中国特色的哈尔滨国际冰雪节每年大概都有来自加拿大、美国等60多个国家选派的代表参加；在太阳岛举办的雪博会、冰雪大世界和各大公园的冰灯游园会三大系列的冰雪主题旅游活动已经成为黑龙江省冬季旅游的世界级冰雪旅游文化产品。黑龙江省已经成为了我国冬季旅游最受欢迎的省份之一[3]，每年的冬天，来自全国各地的游客到黑龙江感受冰雪文化的氛围，同时还有不少来自世界各地的外国游客，促使冰雪旅游成为黑龙江省新的经济增长点[4]。黑龙江省非常重视对于冰雪体育旅游产业的投入，不断的促进其扩大规模，黑龙江的各大中型冰雪活动场所的配套设施的完善程度明显提高，黑龙江省是资源大省，经济社会发展的新的增长点[5-6]。随着改革开放的不断深入，黑龙江省的经济和社会也随之有了很多质的飞跃，第一、第二产业得到了迅猛发展，尤其是第三产业中的旅游业更是得到了蓬勃发展。但是黑龙江省在冰雪体育旅游产业中的经济发展思想还有待进一步完善，政府职能在黑龙江省冰雪体育旅游中发挥的作用还缺少比较完备管理机制，对于黑龙江省冰雪体育旅游的规划还不够完整[7]，同时，关于黑龙江省冰雪体育旅游发展的专项产业和经济政策还比较少。除此之外，对于黑龙江省冰雪体育旅游的理论研究还相对滞后，对于其市场开发、经营以及产业化发展战略等领域的研究成果较少，不利于相关业界人士更好的掌握市场需求，根据需求进行投资和布局，从而造成了整个冰雪体育旅游产业的利润率不高[8]，同时也造成了很多资源的浪费情况发生。充分发挥政府职能作用已刻不容缓。
2政府职能在推动黑龙江省冰雪体育旅游产业发展中存在的问题
2.1政府职能存在缺位
在黑龙江省冰雪体育旅游产业发展中，政府部门和一些管理者还是习惯于使用宏观调控手段来过多地干预市场的自由调节，对于和冰雪体育产业发展相关的私人产品相关资源的处理，设置了很多不合理的行政审批环节，这也是政府取代市场的典型范例。这些过于繁杂的行政审批不利于市场机制发挥其自由调节作用，也不利于社会发展效率的提高。这些过于繁多的行政审批也给予了行政职权的寻租和腐败行为的出现提供了可趁之机[9]。政府职能在黑龙省冰雪旅游产业发展中的缺位现象主要表现在以下几个方面：第一，政企职能划分不明晰。政府变相掌握着企业的经营权，对于本应该由企业承担的责任却由政府来承担。政府掌握着企业的决策权、投资权及其人事权等诸多权力，对于不能盈利的企业还负担其亏损，使得企业其实质上是由政府来管理和庇护的，从而使得企业不是事实上的自主经营和自负盈亏的法人，阻碍了公司制改革和完善法人治理制度的进程。第二，政府与社会中介组织界限划分不明确。政府组织对部分中介组织以直接管理和指导的方式直接介入到冰雪旅游组织的各种协会和社团等内部管理和事务运作当中，使得它们实质上是依附于政府组织的，还未实现真正的自我管理、约束和发展，这样的情况其实是不利于非政府组织在公共管理事务中发挥其应有的作用。第三，政府与事业单位的权限划分不明确。我国政府组织与事业单位组织的区分度不是很大，在行政机关中依然存在着事业编制，而有些事业机构中也有行政编制的人员。其实部分事业单位实际上承担着行政部门的责任[10]。对于黑龙江省冰雪体育旅游产业来说，政府对于其相关的中介和事业单位组织的管理过多，主要表现在一些主流的冰雪活动和比赛活动仍是由政府来主导管理的，比如漠河冰雪汽车拉力赛和黑龙江省雪山穿越公开赛等黑龙江省冰雪类特色比赛项目，这类由政府来主导的体育比赛有些失去了体育竞赛的精神，而添加了更多的地方政府之间的政绩竞赛的因素，比赛多注重成绩从而体现的是政府的政绩，这样让这些特色项目比赛都失去了其本来的目的和意义，这样的职能越位直接导致了冰雪单项运动协会等作用的逐渐淡化[11]。因此，政府职能越位在冰雪体育旅游产业中要尽快的得到改正才能真正的推动黑龙江省冰雪体育旅游产业的发展。
2.2政府职能存在越位
政府的主要职能是公共产品的供给与公共服务—这是现代公共管理理论和现代治理理论中对于政府的主要职能的描述，因此，在冰雪体育旅游产业化过程中，政府应该对其产业制度的创新、市场法规的建立与完善、政策的制定等公共产品提供服务[12]。然而，正在发展中的我省冰雪体育旅游产业，却没有得到政府这方面的支持。尚处在起步阶段的黑龙江冰雪体育旅游产业，受到各种条件的制约，还没有形成产业的竞争力，如欠合理的产业结构、单一的投资渠道等，这些都急需政府的宏观政策调控。但是目前，政府的角色更多的是产业的实施者而非监控者，其公共服务的功能没有很好地发挥。对于本应承担的公共管理职能的重视不足、投入不够等政府的缺位的问题，应该受到重视。
2.3政府职能存在错位
主要是指政府内部之间各个部门的层级与职能发生了混乱而导致责任不明确的现象。这是一个历史性的长久问题，但随着我国市场经济快速发展，职能的明确越发的重要。因此进行大面积改革是我国政府目前亟待解决的问题。目前的主要表现形式：首先在纵向层面：中央政府、上级政府对地方政府、下级政府的过度管理，同时也存在着下级政府、地方政府对上级政府、中央政府的职能越位。而相互之间越权严重性和责任方则会因不同的时期和领域而有所不同。比如土地资源的管理应用方面，下级政府和地方政府越位情况居多，人事、结构管理等方面则是上级政府越位居多。其次在横向层面：主要存在的是各级政府部门之间的职能交叉，使得职权划分不明。因此出现互相推诿扯皮，政出多门的问题。例如冰雪体育旅游市场中，市场的主体不但不够清楚[13]，而且还缺乏完善的价格体系，加之没有自由竞争的环境，导致出现各种经济问题和管理问题。这直接与政府的职能错位问题密切相关。
3政府职能转变的方式
政府的服务职能应该在社会主义市场机制下政府的主要职能体现。政府职能方式的转变就是政府的职能与社会主义市场经济体制是相配套和相适应的，转变原来的万能政府模式为高质量高效率的政府管理模式，将原来的无限型政府逐渐演变成有限型政府和服务型政府[14]。对于“越位”的部分要让出来，“缺位”的部分积极去弥补，“错位”的部分及时的改正。政府职能在推动黑龙江省冰雪体育旅游产业发展过程中更加注重宏观管理，多对冰雪体育旅游产业实施引导、规划等，遵循体育旅游市场的发展模式和规律，依照相关法律法规，将经济杠杆和行政体制相结合从而真正的实现政府职能的转变。
3.1大力宣传，打造黑龙江省冰雪体育旅游的国际品牌
通过转变政府职能，将管制型政府转变成服务型政府，在冰雪体育旅游产品的研发和市场营销上，加大宣传力度，特别是符合黑龙江省冰雪特色的旅游专项产品[15]，如冰雪艺术、冰雪竞赛、冰雪节日、冰雪体育等，使黑龙江省的冰雪产品能够在国内知名，逐渐被外国游客认可。发达国家的经验表明，充分开发利用无形资产的价值是扩大经营效益的重要途径[16]。在宣传黑龙江省冰雪文化的同时，还要不断提高冰雪旅游文化开发和经营中的文化含量和文化内涵。形成以冰雪旅游为龙头产业，带动相关产业，实现以旅游业为主体，一、二、三产业协同发展[17]，充分把诸多冰雪旅游赛事和黑龙江省的冰雪文化和艺术文化巧妙的结合，从而形成最优化效益的生态经济综合体系，真正的实现冰雪旅游的可持续发展。
3.2加强管理，完善监督机制
由于仍然有部分地方政府利用手中的权力资源等过多的干涉企业的生产和经营活动等，作为行政职能主体的政府，不能利用职权以及自身的职能过多的参与企业的生产经营活动，这样不仅会导致政府的管理职能出现严重越位，还会直接或间接地影响到企业的生存与发展，所以政府从管理与服务的职能角度出发，应该加强政府内部的管理，要加强对相关政策的监督力度，同时要规范对于经营冰雪体育旅游企业的相关规定且进行审批环节的严格把关，审批的每个环节与过程都要进行业务公开，另一方面是完善政府的监督机制[18]，通过该行业的协会、组织机构或社会其他相关组织等部门对政府的管理职能进行动态的监控和反馈。
3.3拓宽渠道，培养专门人才
黑龙江冰雪体育旅游业想持续发展，坚持绿色旅游的道路只是第一步，继而还需要相关专业人才的选拔和培养[19]，这样才能在软硬件上实现双重互赢。实现人才战略同样的需要两个方面：首先就是要树立良好的人才观，只有正确而积极的思想才能有好的发展方向。其次就是完善人才培养的工程建设，包括企业人事机制的调整与目前已经从事旅游行业相关人员的职业素质提升，这样就能提高旅游高等院校人才培养体制，能进一步抑制现有冰雪旅游人才出现流失，更能吸纳各种高素质人才的加入，所以，提升人才培养的质量，实施优质服务战略，加强对相关从业人员业务技能培训，使培训人员能够具有冰雪体育旅游的基本理论知识外，同时还具备运动技术的技能指导，运动损伤的预防与保护，该行业的管理才能等优秀的综合素质。此外，政府或社会团体也可以通过办业余辅导班或岗前培训班等形式来辅助该行业的人才培养，即拓宽了人才培育的途径，又使该行业的人才培养的质量会得到社会的认可。
3.4科学统筹，坚持管理体制改革
政府应该以市场为导向，企业为主体，进行管理体制改革，对黑龙江省冰雪体育旅游市场的开发进行科学规划、科学统筹，不论是在经营的理念上，还是在管理体制上都必须进行改革。黑龙江省冰雪体育旅游产业自身面对的政府的行政管理部门很多，而且以冰雪旅游为经营项目的企业也很多[20]，所以或多或少都存在一些管理问题。针对目前现状，作为政府既要及时有效的进行行业疏导和行业规范管理工作，减少管理机构。同时还要针对市场的发展形式进行有效的科学规划，制定管理内容，做到在管理上的规范、有序。还要规范好经营的范围，争取实现以政府为主导、以社会参与为基础、以企业经营和市场化运作为手段方式，从而建立一套完整的冰雪体育旅游产业链条。在此基础上既而进行产业扩大和质量提升，不单单提高自身竞争力，对于冰雪旅游相关的企业和整个社会层面都会共同收益，最终实现冰雪旅游产业的可持续发展。
3.5资源整合，制定评价体系，提升国际竞争力
黑龙江省的大多数滑雪场普遍存在雪场规模较小、雪场的设备与器材相对落后、基本的交通设施不配套、雪场各自为战等系列问题，为了改变目前的状况黑龙江省政府主管部门必须要结合实际情况打破区域限制，以大局为重，进行统筹规划，对现有的资源进行整合优化，要大力支持民营企业参与开发和管理[21]，这样不仅可以吸收更多的资金，也可以进一步推动冰雪体育旅游产业的发展，能够使民营企业能够参与制定出适合该行业发展的管理办法与总体规划，逐步形成该行业的行政部门与企业之间、乃至企业与企业之间、企业与个体之间的相互协调统一的格局，有利于制定出黑龙江省冰雪体育旅游产业发展的行业标准与管理办法。有利于推动黑龙江省冰雪体育旅游市场化和规模化，形成完整的冰雪产业链，最终提升黑龙江省冰雪产业群的国际竞争力。
4结语
黑龙江省冰雪体育旅游产业虽然取得了长足的发展，但也面临着许多问题，同时更面临着更多的发展机遇。因此，只要采取切实有效的具体措施，改变观念，完善管理体制，依托黑龙江冰雪文化走特色创新之路，逐步实现政府各项职能的转变，特别是发挥好政府管理职能和经济职能的作用，黑龙江省的冰雪体育旅游产业才能够实现更好更快的发展。
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责任编辑：张赢
