中图分类号:F270 文献标识码:A
内容摘要:组织结构为一个组织的运作提供了载体和支撑,企业组织结构是动态的,其历史演进也是立足于促进企业业务更大程度的增值而进行的创新。我国国企改革用30多年的时间,完成了现代企业组织结构上百年的演进历程。其中,国有资产经营公司凭借自身组织结构的专业化优势完成了“政企分开”的历史任务。文章指出,随着经济全球化下竞争的日趋激烈,组织结构必须坚持按照效率性、专业化的分工协调及有效监督控制原则进行创新,借鉴事业部制和淡马锡控股型组织结构设计,向投资控股型经营实体转变,走产品经营、产业经营与资本经营相结合的发展道路。
关键词:国有企业 组织结构 创新 竞争优势
改革开放以来,特别是近年来的国有企业改革,在“有所为,有所不为”,“有进有退”的总体方针指导下,国有企业户数大幅度减少,资产总量大幅度增加,经济运行质量不断提高,控制力和影响力显著增强。各地国有资产经营公司正是在这一国企改革的背景下成立,并担当了政企分开、建立现代企业制度、加快国有资产结构调整、优化产业布局的特殊历史使命,取得了显著成效和阶段性的胜利。然而随着改革的不断深入,经济全球化下竞争的日趋激烈,大型国有资产经营公司进一步提升核心竞争力的需求日益迫切,而其成立之初,行政撮合所造成的大而散式的组织结构,缺乏组织制度性优势的弊端日益显现,不利于企业在市场经济中应对复杂的竞争环境。因此,国有大型资产经营公司将随着今后国企改革进一步深化,公司总部必须由原来国有资产行政管理单位向以市场为导向的投资控股型经营实体转变。同时,以国内外企业组织制度的演进为借鉴,从自身实际情况出发,进行组织制度优化调整,为企业凝聚核心竞争力创造组织制度条件,这是目前深化国有资产经营公司企业改革的重大课题。
组织结构为一个组织的运作提供了载体和支撑。企业组织结构设计的核心问题,就是权责体系与核心管理流程、业绩评价等内容,是内部组织构成及母子公司之间的责、权、利关系所进行的一系列制度安排,就是解决内部层级的设置及各自“管什么”、“管多深”、“如何管”三个基本问题。企业组织结构设计是企业管控体系的重要组成部分,影响着企业管控措施的落实和功能实现。
核心竞争力导向下的企业组织结构创新
企业组织管理的结构是动态的,随着市场与企业环境的变化而相应地变化,企业组织结构的历史演进也都是立足于促进公司或集团业务更大程度的增值而进行的创新。
(一)在竞争中演进
企业一旦发展到一定程度,由于经营管理和竞争的需要,必定要分裂衍化出二级单位。如分公司、子公司、派出单位等。其组织结构随着企业发展经历的三个阶段,演化了三种模式:
1.军人企业家军事化治理阶段的“成本责任中心”—直线职能制。又被称为直线参谋制、U型结构(即Unitary Structure)。直线职能制是一种最早也是最常见的企业组织形式,它将领导直接指挥和职能人员的业务指导相结合,是企业各级行政单位从上到下实行垂直领导,下属部门只接受一个上级的指令,各级主管负责人对所属单位的一切问题负责。
U型结构的发展与现代企业成长初期的纵向一体化直接相关。1911年泰罗的《科学管理原理》问世,提供了理论依据,系统地论述了该组织结构模式。当时,总公司管理机构的形成与强化至关重要,它使生产活动和销售活动的纵向一体化大为加强,这也是美国20世纪初以纵向为主的第一次兼并浪潮得以成功的体制性保证,并由此形成了现代大型公司的原型。这个时期的企业领导人常见的是军人出身,并将军队式管理应用到企业经营管理,并对原始军队式企业管理模式进行超越:结构比较简单,责任分明,命令统一,但也要求行政负责人通晓多种知识和技能,亲自处理各种业务。随着企业规模的扩大,就需要实行“例外原则”,即公司领导对日常事务授权下级管理人员处理,而保留对例外事项、重要事项的决策权和监督权。
2.企业内部市场化“利润中心”—事业部制。又称为M型结构(Multiplication Structure),钱德勒称其为“多分支公司结构”,本质精神就是集团公司内部引入市场竞争机制,按产品、部门、地区或顾客划分为若干独立经营单位,将相关的研发、采购、生产、销售等职能部门结合成相对独立的单位即事业部,实行集中指导下的分散经营的一种管理组织模式,也就是遵循“集中决策、分散经营”的总原则,各事业部都拥有比较大的自主权,实行独立核算、自负盈亏,并可根据经营需要设置相应的职能部门。这是企业发展到一定阶段和规模,为克服大机构官僚病蔓延,对市场变化反应迟钝的“大企业病”,通过划小核算单位,使各事业部独立运作,直接面对市场的一种调适。但事业部的投资决策、资金调配及人事任免权均由母公司控制,它只掌握经营管理和生产组织权。威廉姆森根据钱德勒对企业史所作的开拓性研究,认为“M型结构是20世纪最重要的企业组织形式创新”,越来越多的世界著名企业以不同方式采用了事业部制组织形式。
如第一次世界大战后的美国杜邦公司逐步走向多元化经营,而原有的组织结构对大规模成长缺乏适应力,导致每一次收购兼并后公司严重亏损。企业开始认识到,高层管理人员陷入日常经营、不能适应市场变化的组织结构已不合时宜。20世纪20年代,杜邦控制的通用汽车开始推行管理专家斯隆提出的事业部制组织模式,将政策制定与行政管理分开,分散经营和协调管理相结合,企业经营迅速改观,随后各大公司纷纷仿效。到60年代,美国最大的500家公司中超过60%采用了M型组织结构。
3.现代资本运营产物的“投资责任中心”—控股公司制。又称为H型结构(Holding Structure),即在公司总部下设若干子公司,公司总部作为母公司对子公司进行控股,承担有限责任。其中母公司是集团决策权力机构,主要职能是发展战略与经营计划的协调与控制,财税管理与利润分配,投资的协调与控制,子公司高级职员的聘任。子公司受母公司发展战略的限制,拥有自己的发展计划和利润指标,以及领导所辖工厂从事生产经营活动的各种决策权。H型结构非常适用于跨国公司,既能发挥母公司的战略优势,又能发挥子公司的积极性、灵活性;必要时,还可以减持股份以放弃没有前途的子公司,通过资本运营实现战略进退目标。
H型结构中,母公司的影响必须通过子公司的董事会贯彻、实施,投入和调出资源受到一定的限制,监督和控制比较间接。母公司对子公司绩效的评价能力和资源调配能力有限,各子公司投机倾向严重,如对各自收入有占先权利,往往不愿将利润上交母公司,而是去过度地进行再投资,出现局部决策情形。因此自身缺乏核心竞争力的控股公司,很难驾驭子公司。也就是说,控股公司或集团公司的真正核心竞争力,就是对子公司及关联企业的控制管理水平。第一次世界大战前,H型结构主要在欧洲广泛采用,而美国却是到20世纪60年代随着金融与资本市场的日益成熟和完善,开始大量出现。美国集团公司常采取“母公司—子公司—工厂”的管理组织模式。
(二)在实践中抉择
企业的组织结构是动态的,在分设二级单位时,必须从实际出发,随着战略计划和环境技术的变动,不断地选择具有主导性的组织模式,可以由U型向M型,甚至H型转变;而对于经营不善的事业部或子公司,也可以退回到U型或M型组织结构。并且也常常是多种形式并行的,不同组织结构模式并非相互排斥:M型和H型结构可以视为若干个U型的叠加,集团公司对几个大的业务可以采取M型或H型,而对非主营业务同时又采用U型结构。实行H型管理模式进行资本运作的公司本部,也必然是U型或M型管理模式。
随着企业规模的扩大和经营的多元化,对于达到一定规模的企业来说,纯粹的U型组织结构在应对瞬息万变的市场竞争中已日益显得不堪重负;H型组织结构作为更独立的组织形态,有着更为高层次的资本运营和跨国公司的需要;而M型组织结构作为20世纪最重要的组织创新形式得到了最广泛采用,并且取得了显著的成效,成为大型企业凝聚核心竞争力的组织制度保障,不仅是众多U型组织结构企业发展壮大后改革的方向,也是H型结构资本运营成功的基石。
M型组织结构按照产品或地理市场来组织任务,并且将战术从战略决策中分离出来,能够使企业快速地扩张其规模和范围,并使之管理越来越多的国内和国际业务,经济学家归纳出了战略、战术及绩效三个决定组织结构最有效的因素。一是大规模企业的战略管理。交易成本经济学认为,在不同产品和地域市场进行生产的大型企业会遇到协调与控制问题,而专注于这些事情会导致企业忽略长远的战略目标。M型组织结构将战略与战术决策(分别分配给一般性管理和功能性管理)加以区分,确保了对战略机遇和威胁的足够关注,能解决由企业复杂战略和大规模所带来的危险,减少了协调和控制问题。所以,大型、多元化和分散的公司比只专注于极少行业的地区的小型公司更倾向于采纳M型组织结构。二是战术。管理经济学认为,通过收购来扩张规模的企业面临分散决策的压力。当被收购单位在收购公司没有先前经验的行业或地区生产时,M型组织结构使大部分的战术决策分散化,保留有价值的人力资本。因此,收购新行业和从事跨地域收购的企业更倾向于采纳M型组织结构。三是绩效。绩效不佳会刺激组织变革,因为变革意味着对绩效问题的一个解决办法。案例研究显示,企业采纳M型组织结构前,绩效表现通常是不佳的,并发现采纳M型组织结构与公司收益提高是联系在一起的。所以,盈利表现有下滑倾向的企业更容易通过实施M型组织结构的变革谋求竞争力的提升。实证研究进一步证实了产业多元化和地理分散促进了M型组织结构的采纳:每增加一次产品扩张、地理扩张,或者混合收购,公司采纳M型组织结构的概率就增加0.226倍(唐纳德等,2007)。企业管理者相信通过采纳M型组织结构去协调、控制和对多种运营的战略规划,能保持高级管理者的活力。
(三)在创新中发展
随着单体企业的不断发展壮大,直至成立多个全资、控股或参股子公司或关联公司将会形成一个企业集团,这在西方也有较长发展历史。而我国企业集团的形成则是在企业不成熟、市场不健全、政府职能没有完全转变的情况下,从企业的横向联合开始的。我国国企改革经历了企业横向联合,企业集团组建、形成和发展的不同阶段。企业联合的程度与范围从较松散到比较紧密;从本地区、本部门、本系统走向跨地区、跨部门、跨系统;从横向的产品联合趋向纵向的生产过程联合;从单一产品企业的联合走向多元化经营发展;从政府行政性推动、契约形式的联合逐渐发展到以资产为纽带的联结。
我国企业集团的发展历程可大致分为三个阶段:第一阶段是20世纪80年代改革开放初期,为打破地区封锁、部门分割,改变企业作为行政附属物的地位,扩大企业生产经营自主权,按照生产社会化的要求组织生产运行,明确提出横向经济联合方式,提倡以大中型企业为骨干,以名优产品为龙头,在自愿基础上,不受部门、行业及所有制限制,可以紧密、半紧密或者松散等多种形式发展一批企业联合体。第二阶段是20世纪80年代末到90年代中,企业集团工作正式纳入国家的计划指导,中央和地方政府开始直接介入企业集团的组建与管理,将发展企业集团作为推动经济体制改革的一项重大措施,在联合的基础上,以优势企业为核心,形成生产、技术、经营上的联合,促进形成和发展支柱产业、骨干企业以及提高经济增长质量的重要途径,并开始提出企业集团之间的“资产联系纽带”。第三阶段是21世纪初,随着我国加入WTO、在经济全球化的推动下,政府加快职能转变,推进公司制改建,加快现代企业制度的建立,形成以“产权为纽带”联结的企业集团格局。各地国有资产经营公司正是在这一时期纷纷组建,以原有各个国有企业集团的出资人身份,承担了深化国企改革,加快产业结构调整与优化国有资产产业布局的重任。而随后又成立国资委(局)作为资产经营公司的出资人(股东)。由此,政府各职能机构不再直接作为国有企业的主管单位(金融类企业除外)。
在组织结构上,由于我国长期以来政企不分,企业常常同时承担着政府职能,作为政府、军队的附属,并受长期军事化管理的影响,实行高度的集权制。即便是改革开放后涌现出的民营企业,其领导者也长期深受军事化管理思想教育,这也就必然造成我国的企业以U型直线职能制为主的高度中央集权的组织结构设计,这一点也正类似于第一次世界大战前的西方大型企业管理背景。20世纪90年代开始,随着我国一批大型企业的迅速扩张,为应对日益复杂的管理问题,率先借鉴了国际大型企业普遍采用的事业部制管理模式对企业重新进行组织结构设计,优化管理流程,如青岛啤酒的分地区事业部制(1996)、美的集团的产品类别事业部制(1996-1997)、上药集团(2003)和华药集团(1999)按品种类别的事业部制、TCL以产业领域划分的事业部制(2000)、金山软件按具体产品划分的事业部制(2000-2003)、用友软件按行业软件划分的事业部制(2001),等等。
随着我国金融与资本市场的逐渐建立与完善,以及配套法制体系的逐渐形成,大型企业通过借助产权纽带,实现用少量的资本控制大量的社会资本,最大限度的分散投资与经营风险成为可能。于是H型组织结构也被越来越多的企业集团所采纳,各地涌现出了大量的控股公司,“资本运营”成为大型企业总部的必修课。如此的组织结构安排,便形成了“大集团”套“小集团”的镶嵌式集团管理组织结构,有助于跨多个行业领域开展多元化经营的大型企业集团取得综合性的规模优势。在H型组织结构中,集团公司总部为保持企业集团的统一性和取得整体运作的规模效应,集团公司常常必然地采取一些必要的行政干预手段,在组织结构上也就反映为U型职能部门或M型事业部门行使实现。
国有资产经营公司组织结构模式的形成与设计
(一)以产权为纽带的三级国有企业管理体系
1988年国家国有资产管理局成立,探索政企分开、政资分开的国资管理体制,并加强国有资产的管理,对实现国有资产的保值增值,防止国有资产的流失进行了更深入改革。1991年我国进一步明确了国企改革的方向,就是将政府行政管理职能与资产所有者代表的职能分开,强化专职管理,逐步建立从中央到地方的国有资产管理体系,代表国家专司国有资产所有者的管理职能,保障国家资本金的收益。但如果由国资委直接行使出资人权利,国资委日常工作的相当部分精力会陷入对国有企业公司治理具体琐碎事务,成为简单的资产经营机构,从而影响作为全社会国有资产监督管理的基本职能的公正、正常行使,与国资委作为政府的特设机构的定位相矛盾。因此,组建专司资产经营的国有资产经营管理公司就是适合的解决之道。这种新组建的国有资产经营管理公司,依据国资委对国有资产的全局性、社会性、行政性、终极性权利要求,通过接受授权,根据现代公司治理程序,行使微观上的国有资产经营性管理职能,具体参与公司治理活动。
1993年深圳、上海率先开始国有资产管理的试点改革,先后成立国有资产管理委员会,同时,将政府对产业经济活动管理的行政性机构主管局改制为国有资产经营公司,又称之为“局改制”,并接受国有资产管理委员会的授权,对既已配置在具体的企业组织中的国有资产行使出资人权利,由此理顺国有资产管理体系,形成三层次的国有资产管理架构,明晰处在市场竞争中的国有资产产权管理主体关系。这种国有资产管理的组织体系最终在2003年召开的十届人大第一次会议得到确认,同时国务院设置了特设机构—国有资产监督管理委员会,与此同时,也明确了国有资产的分级管理原则,构建起全社会完整的国有资产管理体系。
这样,国资委—资产经营公司—专业企业的三级管理体系在随后几年的改革中日益清晰:第一层次,国务院及各级政府国有资产监督管理委员会,承担国有资产监管的任务,同时根据国务院授权指导推进国有企业改革和重组,推进国有企业的现代企业制度建设,推动国有经济结构和布局的战略性调整。第二层次,专司资产经营的国有资产经营管理公司是理顺国有资产管理体系,国有资产运营管理组织架构的重要一环,是国有资本与市场经济相融合的新平台。第三层次,专业化企业是市场中专业从事生产经营活动的微观主体。对于国资委下属众多的国有企业,通过设置一些经管公司,再加上一些现有的优质大型企业,如宝钢、中石油等作为整合大平台,实现了“以产权为纽带”解决控股难题,既简化管理,又能在政府与企业之间构建一道防火墙让企业的运营行为更市场化;同时避免了国资委直接作为专业企业的股东,过于繁杂,避免关联交易和纵容垄断的嫌疑。国有资产经营管理公司则成为了专业化、市场化的资本运作平台,以实现“以资本为纽带,通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制的跨国经营的大企业集团”为目标。1998年以来,国务院陆续批准了石油、石化、10大军工以及电力、电信等27家企业集团作为授权投资的机构和国家控股公司的试点。1999至2000年,广东省也先后设立了广业、广晟和广弘三家省属资产经营公司。
(二)企业组织结构的整合创新
我国国企改革始终是在政府强有力的行政力量推动下,自上而下进行的。这使我国大型企业得以用30多年的时间完成国外市场经济条件下需要上百年时间才能完成的自然演化过程。同样也正是靠强有力的行政力量,得以在短时间内从中央到地方,成立了一系列的资产经管公司和以一些现有的优质企业为主体组建的大型企业集团,成为国有资本与市场经济相融合的新平台,成为三级国有资产管理体系中,实现政企分开重要改革措施的一环。因此,与国外大型企业自然演进进程的不同之处在于,我国这些资产经营公司是先有“儿子”、“孙子”,以行政划拨的方式聚合在一起,再有了“父亲”。所以我国的资产经营公司成立之初,常常面临的一个棘手问题就是众多下属企业“老、散、差”,整体“大而不强”,甚至企业内部缺乏认同感,更无力发挥一般大型企业所强调的规模效应、协同效应。而从组织结构形式上来说,由于一系列的“子公司”、“孙公司”是先行成立的,已是独立的法人,是“先天性”的H型组织结构。这有别于一般的企业随着规模的扩大和业务的开拓,借助现代资本市场的力量,逐渐派生出子公司而形成的“H”型组织结构。由于是H型组织结构,国有资产经营公司对下属子公司的监督和控制比较间接,投入和调出资源受到一定的限制,如果自身管理水平不高,就很难驾驭子公司。因此,新兴的国有资产经营公司要形成真正的核心竞争力,首先要提升对子公司及关联企业的控制管理水平,改变组建伊始内部松散的结构。随着政企的进一步分开,市场经济环境的日益成熟,国有资产经营公司也必然要求有着快速的反应机制,对子公司信息的掌握、发展的战略规划和控制能力要求有更大的主动性,这就使得国有资产经营公司成立初期的组织结构的设计问题不是下属子公司自主权不够、激励不够,而是要克服“先天性”H型组织结构松散的管理弊端,强化本部集权控制力度。在我国政府主导下对国企改革的探索过程中,也肯定了企业集团实行集权化的管控。2005年国务院国资委下发了《关于做好中央企业2005年度决算和2006年度监管工作的通知》,明确要求“各中央企业要结合内部机构重组和扁平化管理的需要,积极推进母公司管理模式创新,加强集中管理,积极探索资金集中管理模式,加大信息化建设力度,增强母公司资源配置和监控能力”。
国有资产经营公司经过结构调整、资产重组,逐渐形成了现代企业制度框架下高度集权的一系列制度控制体系,规范化了管理流程,借助ERP和信息系统制定了显性的规则控制,不仅在重大的投资决策和传统的人力资源、财务管理上强化了本部的绝对地位,还通过建立资金结算中心、财务公司等内部银行,实现了资金的集约化管理与运用,为各资产经营公司实施战略规划管理,有重点地实施培育主业发展创造了有利的条件。因此,各大国有资产经营公司在实际管理控制上,通过强化本部集权,限制下属子公司的自主权,实行实质上的U型管理结构模式。广东省省属三大国有资产经营公司之一的广业公司便是众多资产经营公司通过组织结构改造,强化本部集权管理的成功案例。公司自成立以来从结构调整和理顺管理体制入手,实施强有力的战略决策与战略支持,明确了“广东省环保龙头企业”的战略目标,整合划归400家省属工业企业,集中全系统内资源发展四大主业,彻底改变了成立之初的“一盘散沙”、主业发展不明确的局面,由2000年成立之初亏损1144万元到2008年实现盈利6.59亿元。
随着国有资产经营公司的发展和我国资本市场的逐渐成熟,国有资产经营公司也将必然向H型投资控股型经营实体转变,走产品经营、产业经营与资本经营相结合的发展道路。2003-2007年,仅中央级企业控股的上市公司就有279家。各地国有资产经营公司也在积极地培育骨干企业上市,这必将推动H型组织结构的变革。同时我国自中央到地方,也开始重视借鉴新加坡淡马锡成功模式,以推进国有企业的改革。淡马锡在H型组织结构设计方面的成功经验也将为我国国有资产经营公司组织结构创新提供借鉴。
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