摘 要 由江苏、浙江、上海组成的长三角地区在经济基础与法制发展方面都居全国前列，然而正是由于良好的经济基础与法制环境使得在经济一体化背景下的长三角面临着更加严峻的考验。随着跨行政区域的经济文化交流的更加频繁，很多行业在自己的专业领域和相关延伸领域形成了一套较为固定的规则，而这种态势也正逐步向整个长三角地区扩散。可以说，跨越行政区划的超区域合作正代替传统的行政区划内合作，成为未来发展的趋势。而相应的配套措施——区域立法，也应跟上步伐，为其提供制度上的保障。
关键词 区域立法 协作模式 长三角
作者简介：孙超，南京师范大学法学院硕士研究生，研究方向：区域法治；曹静，江苏中盟律师事务所，专职律师。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.368
一、 前言
随着共同经济区域的出现、区域环境问题的日益恶化，传统的地方立法模式的局限性也日益凸显。例如太湖污染问题就是典型的需要区域协作治理的问题。太湖周边设及江苏、浙江两个省份，周围的城市都想取用干净的太湖水，可又拼命的污染水源却不愿意治理污水，相关省市的地方政府在治理的过程中，相互推诿，导致了太湖水污染治理问题一直得不到有效彻底的解决。假设我们现在有一个专门关于太湖流域治理的机构，它在太湖流域治理和开发问题上具有一定的行政立法权限，会不会在太湖治理问题上比目前各个地方政府互相推诿的现状要好？关于太湖开发、污染治理问题也只是跨区域协作的一个典型，事实上在随着经济一体化的加快发展，在很多层面都需要跨区域协调合作，那么适合我国基本国情的协作机制以及模式问题就应运而生了。
我国现阶段处于区域协作的起步阶段，政府间主要靠制定协议的方式进行合作，但行政协议的作用有限，并不能完全满足一体化发展的需要。就像太湖治理一样，地方政府达成太湖治理的行政协议，但缺乏有效的强制力保证其实施，使得在太湖开发利用问题上，各地方政府都对其主张权利，但在环境治理上，又都避而远之，相互推诿。所以说政府间的行政协议只是合作的初始形式，区域立法合作，作为更高层次的区域合作形式正在被许多学者青睐。
二、区域立法的界定
目前学界对区域立法性质的界定主要有三种观点：一是中央关于区域发展方面的立法；二是地方立法机关在本行政区某一特定区域实施的立法；三是介于中央与地方之间适用于某一特定经济区域的立法。笔者主要在第三种层面上来谈我国地方区域立法，值得注意的是，有些学者将区域立法的主体限定为各级人大及其常委会的立法，笔者认为这是欠妥的。因为在实践中，有些比如行政管理、行政执法方面的需要各区域协调立法来规范的事项，由有立法权限的各级政府机关通过行政规章的方式来制定更加方便快捷，节约立法成本。综上，本文所称的区域立法是指介于中央与地方之间的某个主体被中央或者地方赋予一定的特权，并就该地区的经济社会发展问题有权制定规范的行为。在此，更多的强调地方立法上的协作。中国是一个幅员辽阔的大国，内部不同地区的法治发展状况也各具特色，因此构成了我国法治发展在多样性下的统一。经济一体化的发展带来的必然是社会、文化等相关联系统的配套协调发展，这也是我国是一元立法体制的要求。区域立法与单纯的中央立法和地方立法不同，有着自身的特点：首先，立法主体多样性。区域立法主要是相关联的行政区域就某一或某几个共同关心的问题，在现有的《立法法》规定范围内，联合制定一项专门的法律规定，主体主要是地方人大及其常委会和地方政府。其次，立法范围的有限性。新《立法法》规定，各设区的市在城乡、环保、文化方面拥有了部分立法权，立法主体范围的扩大也在一定程度上方便了区域协作立法的发展。但各主体立法的权限还是由地方政府和中央所赋予，实践中的内容主要表现在为了经济、文化等发展的需要，制定的相关法律，主要是为了解决地方冲突，化解矛盾，共同发展而进行的立法。
三、我国区域立法的现状
我国实行的是中央与地方两级立法体制，笔者查阅了长三角地区有关省份的地方法规、政府规章以及相关区域协作立法，总结出目前地方立法具有以下几个特点：首先，区域协作立法数量少，因为我国正处于区域发展的初期，借鉴国外经验，适合本国国情的协作立法还需要不断发展，才能跟得上社会政治经济文化快速发展的需要。其次，制定地方性法规、规章的制定主体还是地方人大及其常委会和地方政府，且只针对本行政区域的立法，但跨政府间的合作协议正逐步发展起来。最后，从立法内容看主要针对的是实体法，且更多的关注于经济、环境等更多的热点问题的立法，程序性立法一般也不存在区域性问题。主要依据的是《中华人民共和国立法法》和《规章制定程序条例》。程序上和一般立法相同，没有什么特色与创新，完全是照搬中央立法，对中央立法的重复或者稍有些改动，这不仅增加了立法成本，而且浪费了立法资源。
四、我国区域立法的必要性
（一）有利于推进我国法治现代化进程
区域法治的发展与国家法治的发展是紧密相连的，区域的发展离不开国家，国家的发展以区域为基础，它们之间的协调发展是我国法治现代化的标志，是法治社会进程的深度以及广度的内在要求，是推进依法治国方略实施重要步骤和有机组成。在我国这样一个单一制社会中，法治统一是基本前提，我们在坚持国家法治统一原则的要求下，如何推进区域法治的发展，以先进区域法治的较快发展，带动落后地区法治进程的加快，是我们更应该关心的问题。2016年7月4日，最高人民法院发布了最新调研重大课题中首当其冲的就是《京津冀协同发展的司法服务于保障问题研究》，可见，区域协同发展在加快建设社会主义法治国家和进一步深化改革的过程中的重要性。
（二）有利于调动地方积极性
“推动区域法治的发展，最重要的是处理好活力与秩序之间的关系”公丕祥教授说。区域法治的发展就是为了促成地方积极性和创造性的形成，凝聚区域共同体意识，在此基础上集思广益，共同为区域的发展添砖加瓦。另一方面，区域法治的发展也需要制度的保障，不是一味的追求创新，追求经济发展，而忽视基本制度的建设。这样不仅会导致有了利益大家争抢，出了问题，大家互相推诿的局面。更不利于区域法治的长期发展，不易形成一种有效的制度来给其他地区借鉴。
（三）有利于节约立法成本，加快区域经济发展
区域协同立法不仅能够在时间 、人力、物力、财力等方面节约立法成本，更能集思广益，制定出更加良好的法律规范。加强区域之间立法合作项目，就统一问题的联合制定相关规范，不仅能克服立法碎片化，避免立法冲突与执法不公，而且能减少立法成本，增强区域一体化发展。统一立法的前提就为加强区域之间的紧密合作奠定了制度基础。每个地方政府都是自身利益的代表，在各自的发展过程中都是趋利避害，这就可能导致，在以往的模式下难以平衡每个地方政府的利益，最终导致像太湖流域污染治理那样的互相推诿现象的屡见不鲜。区域一体化发展的过程中，地区利益取代单个城市利益，共同发展应当成为加快区域法治、经济一体化发展的重要原则。
五、我国区域立法模式的选择
（一）区域专门立法
区域专门立法模式是指在几个区域内成立专门的工作机构负责立法，具体是由各个地方政府机关分别派出人员，组成一个机构，就大家相互关心、共同面临的问题专门讨论，制定权利义务。但这种模式的问题就是合法性 ，区域立法机构存在的依据以及性质，所立法规的定性等问题是最值得商榷的问题。我们目前宪法、法律并没有给予区域立法机构以立法的权限，更没有定义它所立规则的性质。所以这种模式可能不利于我国现有法律体系的稳定。
（二）区域协作立法
区域协作立法主要是指在现有的法律框架下，地方政府通过行政协议的方式就共同面对、共同关心的问题制定行政协议，约定彼此的权利义务，以此来相互合作共赢。这种模式能够达到资源共享，节约立法成本，加强彼此合作的目的。东北三省就是此种立法模式的典型。此种模式不突破现有的法律框架， 制定起来较为简便，在合法性问题上也不存在问题。协议本身属于合同的一种，这里的特殊之处在于，订立合同的双方当事人是地方政府及其相关机构。因此，当出现权利、义务需要履行的时候就很明确。但此种模式也存在缺点，就是稳定性不高，且强制力和效力性没有法律法规那样完善。
（三）折中模式
所谓折中模式是指通过全国人大及其常委会专门授权，通过协商形成共识约束各自立法模式。 这种模式介于共同立法模式与磋商立法模式之间，既要求维持现有框架的稳定性，同时又要求区域立法合作的约束力。此种模式是在上述两种区域立法模式的基础上提出的一种折中型立法模式，其本质是为地方磋商立法找到合法性基础，并使之具有刚性拘束力。对于区域立法的效力位阶，笔者可做一个大胆的假设，相当于我国新中国成立初期的大区政府，它也是凌驾于政府之上但在中央统一领导下的机构。只不过我们的区域立法协作模式是只针对却有必要的地区，特定的范围和权限进行协作制定，制定出来的规范具有高于地方低于中央的效力。
不管选择哪种区域立法模式，都必须遵守以下几点：第一，区域立法必须在国家法治统一的领导下，不能破坏国家法治稳定性和统一性，充分发挥地方优势，因地制宜的加强区域立法，尤其是新的政策使得设区的市也有了相应的立法权限，更加应该应用好这个优势。第二，区域立法要加强区域合作立法的民主性和公平性。不仅要注重实体法的民主，程序法也同等重要。既然是充分发挥地方的立法积极性，针对区域的特定发展需求，就更应该认识到公众参与的重要性。另外应该特别注重公平。不同区域之间都是因为共同的利益而联合起来的，这就需要在立法时注重公平，权利公平、责任分配也要公平，否则很可能会出现太湖污染治理那样都想开发利用太湖，都不想治理污染的问题，使得一般的政府协议得不到各地方的真正落实，从而成为一纸空文。第三，要重视区域立法的强制执行力。区域立法不仅需要广大民众的遵守，在这里更加应重视政府的遵守。而政府间协议如果处理不好就得不到政府的遵守，从而失去其应有的效力。第四，要有利于区域合作共赢。这就需要在发展区域合作的过程中，克服地方保护主义，（地方保护主义不能完全克服，有些地方保护是必要的）促进区域资源的流通，实现区域资源的优化配置，使得区域在经济发展的基础上协调各方面发展。这就要求我们加强区域立法的科学性、合理性研究。
最后，随着经济的快速发展，环境问题的日益严重，区域一体化背景下，迫切需要更有效、更深入的加强区域协作和区域共同治理。折中的区域立法模式在在现行体制下，不做过大的调整，不会破坏我国现有的立法体制，又能更加适应区域的发展需求，值得考虑。
