[摘要] 本文着重从制度层面就完善党内法规的相关问题进行探讨。
[关键词] 完善； 党内法规； 作风建设； 制度
[中图分类号] D261.3 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2007）07-0016-01
加强党的作风建设特别是领导干部的作风建设，从源头上拓展防治腐败的领域，一要靠教育，二要靠制度。在制度建设中，党内法规制度建设具有极其重要的意义。
一、健全党内法规的立法制度。1990年7月31日，中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。这部重要的党内法规，适时适当地规定了党内法规制定的原则，党内法规的起草、审定和发布规则等等，在促进党内法规的科学化、现代化方面，发挥了积极的作用。但是，为了适应党的建设的新形势和新任务，这部党内法规需要加以修改。修改应当在如下方面进行：其一，将现有的“制定程序条例”扩展为“制定条例”，使之不仅包含程序事项，而且包括实体事项。例如，应当将党内法规的立法权限列入其中，使之与国家法律的立法权限相互呼应和相互协调。其二，增加合法性审查程序，确保党内法规不与国家法律相抵触，确保党的各项活动在宪法和法律允许内进行，同时也使暂行条例已经确立的正确原则落到实处。其三，细化起草规则和审定规则，增强党内法规制定过程中的开放性和吸纳性。例如，应当规定党内法规的起草工作由法律专业人才主持或参与，以保证法规草案的基础品质。应当规定党内法规草案须在全党范围或尽可能大的范围中征求意见，从根本上消除关门立法的倾向。
二、完善党内法规的制度体系。胡锦涛总书记在中央纪委六次全会上指出：“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。”制度体系建设有两重含义：广义地说，要建设以党章为核心的法规体系。这个体系，既包括党章，也包括围绕在党章周围的一系列党内法规；既包括基本制度，也包括各种单项制度；既包括实体方面的制度，也包括程序方面的制度等等。从这个意义上说，我们需要有更加完整、更具前瞻性的党内法规立法规划。狭义地说，每一项制度，尤其是其中的重要制度，其本身应当是一个相对完整和基本平衡的系统。其中，关于各类主体的权利、义务、责任及其追究机制的规定，应当既全面周密又相互匹配。即是说，权利决定了义务，义务决定了责任，责任决定了责任追究机制；反过来，义务要与权利匹配，责任要与义务匹配，责任追究机制则要与责任匹配。如果一部党内法规，只规定权利不规定义务，或只规定权利、义务不规定责任，或者只规定权利、义务、责任不规定责任追究机制，它就没有形成一个相对完整的系统。应当指出，上述两种意义上的“制度体系建设”，在现实中都存在着显而易见的缺失。从广义的角度说，民主集中制的一系列具体制度尚需建立或健全；从狭义的角度说，责任及其追究机制在许多党内法规中不是太过简略，就是付之阙如。即使是总体上质量较高的《中国共产党党员权利保障条例》等党内法规，也存在着类似的问题。
三、细化党内法规的程序设计。程序在党内法规中具有重要的意义，各种行为要经由程序来实施，各种关系要经由程序联结，各种制度要经由程序来体现，各种结果要经由程序来表达，实体正义要经由程序正义来表征。可是，不少党内法规仍然未给予程序问题以应有的重视，其主要表现在：(1)从宏观上看，实体性法规较多，程序性法规较少。已经颁布的党内法规，绝大多数是实体性法规或以实体问题为主的法规，程序性法规或以程序问题为主的法规，所占比例甚小。(2)从微观上看，实体规范与程序规范相互结合的党内法规，往往是重实体轻程序。在那里，程序事项或者十分粗糙、简略，给应付程序留下了较大的空间；或者缺乏程序违法的后果，程序规范成了遵守了白遵守，不遵守白不遵守的摆设；或者默认减少程序、颠倒程序、事后补程序，为程序违法开了方便之门。
四、注重党内法规与国家法律的协调。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第6条确定了制定党内法规应遵循的原则：1.以党章为依据，贯彻党的路线、方针、政策；2.遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，不得与国家法律相抵触。在进一步完善党内法规的全部进程中，要始终贯彻上述两个重要原则。一方面，要确保党内立法不侵越国家机关的立法权。《中华人民共和国立法法》所确定的全国人大及其常委会，国务院及其各部委，省级人民代表大会及其常委会和省级人民政府，省、自治区所在地的市、经国务院批准的较大的市、经济特区市人民代表大会及其常委会和人民政府，民族自治地方人民代表大会等的立法权限，党内法规不得随意跨界，越“宪”代“法”，而只能就与党内政治生活有关的事项提出规范。另一方面，要确保党内法规不与国家法律相抵触。宪法和法律赋予公民的权利和自由，党内法规不能随意加以限制和剥夺（当然会有个别例外，如宪法规定公民有信仰自由，党内法规却要求党员要有特定的信仰）；宪法和法律规定的公民的义务和责任，党内法规不能给予免除和取消；宪法和法律确定的违法和犯罪行为，党内法规不能给予庇护和豁免；宪法和法律确认的合法合理行为，党内法规不能随意加以追究。如此，就能保证党的建设这辆壮丽的列车始终运行在依法治国、建设社会主义法治国家的宏富之路上。反过来，依法治国、建设社会主义法治国家的宏伟事业，又会因党的建设这项新的伟大工程而健康稳步地发展。
(本文作者：中共海南省委党校副校长、 海南省行政学院院长、教授)
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