[摘 要] 当前我国粮食生产处在安全健康范围之内，整个粮食的安全稳定格局不会被动摇，但粮食产量12连增已将传统农业增产潜力发挥到极致，保持粮食继续增产面临一定的现实压力。在改革系统性、整体性、协调性要求不断提高的背景下，我国所树立的粮食安全观不能不站得更高、看得更远一些，应对粮食增产压力必须树立新的发展理念，构建新的粮食安全观，这一新的粮食安全观就是藏粮于地、藏粮于技。
[关键词] 粮食安全；藏粮于地；藏粮于技
[作者简介] 杨海波（1984—），男，湖南邵阳人，中共中央党校研究生院政治经济学博士研究生，研究方向为区域经济发展、经济思想史。
许彩慧（1990—），女，河北邯郸人，中央党校研究生院政治经济学硕士研究生，研究方向为三农问题。
[中图分类号] F307.11 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2016）11-0022-06 [收稿日期] 2016-08-12
“十三五”规划建议提出“坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全”。2016年政府工作报告提出“强化农业基础支撑。全面完成永久基本农田划定并实行特殊保护，加强高标准农田建设，加强农业科技创新与推广，深入开展粮食绿色高产高效创建”。以中央文件的方式提出实施“藏粮于地、藏粮于技”这种新型观点，就是进一步清晰传递中央信号，突出了我国粮食安全新路径，更体现确保产能的粮食安全新思路，对维护粮食安全具有重要而深远的意义。
一、“藏粮于地”
是确保国家粮食安全的战略选择
粮食安全最大的保障，并不在于国家的粮仓里装着多少粮食，而在于土地生产能力。我国耕地数量有限、耕地总体质量下降、传统“藏粮于库”的做法成本过高。各种制约粮食增产的因素增多，粮食生产稳定发展的基础尚不稳固，长期保持粮食供需基本平衡的任务还很艰巨。
（一）我国耕地数量有限，制约粮食增产因素仍未根本解决
耕地是农业发展最重要的基础资源，是获取粮食和其他农产品不可替代的生产资料。我国粮食生产全部来自耕地，90%左右的肉类产品也由耕地生产的饲料转化而来。因此，耕地在我国粮食生产要素中占有绝对主体地位。我国耕地面临着人均耕地占有面积少和耕地资源约束加剧两种不利情况。首先，我国人均耕地面积少，仅有0.1公顷，不到世界平均水平的40%。据农业部调查数据，10年来我国耕地面积净减少1.25亿亩，人均耕地面积已降至1.37亩，全国已有666个县（区）人均耕地低于联合国认定人均0.8亩的警戒线。研究表明，如果我国不从国外市场进口农产品，全部依靠国内生产来保证农产品供给，应需要30亿亩以上的耕种面积，但国内现在能提供的农作物播种面积只有24亿亩，存在20%左右的缺口。其次，我国耕地资源约束加剧，在中国工业化尚未完成，城镇化率仅56.1%的背景下，耕地非农化和非粮化的趋势短期内无法扭转，人增地减矛盾将更加突出。由于工业发展、城市建设、基础设施建设、农业结构调整以及退耕还林等原因，耕地资源锐减，直接影响到今后粮食播种面积扩大。如何在耕地资源约束加剧的情况下，保障十几亿人口的吃饭问题，大力推进农业现代化，提高农业综合生产能力成为我国经济社会持续发展面临的突出问题。
（二）我国耕地总体质量下降，粮食增产难度加大
在耕地数量不足的前提下，质量显得尤为重要，我国耕地总体质量下降已成为提高粮食生产能力的主要障碍。第一，我国耕地质量总体偏低。根据第二次《全国耕地质量等别调查与评定主要数据成果》显示，全国耕地由高到低划分为15个等别，耕地质量总体偏低。其中优等地面积为385.24万公顷，占全国耕地评定总面积的2.9%；高等地面积为3586.22万公顷，占全国耕地评定总面积的26.5%；中等地面积为7149.32万公顷，占全国耕地评定总面积的52.9%；低等地面积为2386.47万公顷，占全国耕地评定总面积的17.7%。[1]总体来讲，70%以上的耕地等别低于全国平均数值，中低产田数量过多是造成我国粮食平均单产水平较低、高产良种增产潜力难以发挥的主要因素。第二，我国耕地占补质量严重失衡。耕地占补质量严重不平衡，造成耕地总体质量严重下滑，导致粮食生产能力下降，只能通过扩大粮食播种面积和提高单产来弥补占补失衡所造成的亏欠。第三，我国部分地区土壤环境恶化严重，我国粮食生产区粮田基础地力下降，耕层变薄，土壤板结、酸化、有机质下降和养分失衡等障碍因素突出。根据2014年《全国土壤污染调查公报》，全国土壤环境状况总体较差，甚至某些地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业、农业等人为活动是造成土壤污染的主要原因。全国土壤总的超标率为16.1%，其中耕地点位超标率达19.4%，轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。[2]随着人口增多、城市化进程加快以及部分农田土壤环境的恶化，耕地质量下降已成为影响耕地资源可持续利用的制约因素。
（三）藏粮于库成本过高，粮食安全机制亟须改革与创新
目前国内粮食库存增加较多，截至2015年底，我国粮食生产达到6.21亿吨，与此同时粮食库存数量也达到历史高位，粮食库存消费比超过40%，远高于粮农组织提出的17%-18%的粮食储备安全警戒线。我国传统藏粮于库的做法造成三方面成本过高：第一，粮食库存和收储费用正在不断增加，导致储存成本增加；第二，仓储补贴负担较重，国家为了这些库存每年都要支付大量的补贴费用。政府在收购的时候为了不损害农民利益将收购价格定得较高，国家保价收购原本是要保护农民利益，让农民多有一些收益，但收购价格远远高于国际市场，这样带来的坏处就是增加财政支出；第三，粮食存储时间长会导致粮食质变霉变，对库存来讲是一部分损失。此外，由于质量下降要降价销售，又是一部分损失。因此，传统藏粮于库的做法成本过高，要转变思路推行“藏粮于地”的新做法。
二、“藏粮于技”
是保障国家粮食安全的战略需求
在农业资源日益紧张的刚性约束下，要实现农业持续稳定健康发展以及确保农产品长期有效供给，科技创新是根本出路。我国农业科技支撑能力不强，农业科研的基本特征决定了我们要加强粮食科技创新能力。全面实施科技丰产战略，形成保障国家粮食安全的现代科技支撑体系，将“藏粮于技”作为我国建立粮食安全和农业健康发展长效机制的重要组成部分。
（一）我国农业科技具有很大的开发潜力
我国农业科技支撑能力较弱，和农业发达国家相比还有很大差距。2015年，和农业相关的科技对我国农业增长的贡献率达到56%，相比10年前提高10多个百分点，意味着科技已成为支撑我国农业发展的主要力量，但和发达国家70%的贡献率相比还有很大距离。控制全球粮食供销的是美国ADM、美国邦吉、美国嘉吉、法国路易达孚这四家跨国公司，四大粮商掌握着全世界80%的粮食交易量，它们均来自农业强国，通过种子革命、化肥的使用、农药技术和农作物栽培技术的改进等，极大地提高了农作物的产量。在农业科技上面与发达国家有差距，这就意味着我国农业有巨大的潜力没有开发出来，如果我国加大科技创新，改善农业推广体系，把农业的科技贡献率从现在的56%提高到70%的水平，对我们解决农产品的供给问题，尤其是保障粮食安全将发挥重大作用。[3]
我国农业科技发展水平总体还不高主要表现在农业科技成果转化率低，具有知识产权的农业科技创新成果少，农业科技人才缺乏，农技推广服务滞后等四方面。[4]在耕地面积基本维持不变、难以扩充的约束条件下，如果农业科技不能为进一步提高粮食单产水平做贡献，技术因素将成为制约我国粮食增产的根本性因素。
（二）农业科研的特征对粮食增产提出了新要求
耕地虽然有限，但技术进步的空间与潜力是无限的，这决定了我们要向科技要粮。农业科研具有以下三个特征：第一，农业科研周期长、技术进步慢。农业科研成果往往需要多个生命周期的反复试验，这是一个长期、连续、复杂的过程。第二，农业科研具有公益性。农业科研要素产出经济效率偏低，赢利性弱，农业科研的比较利益呈持续下降的趋势，这从根本上决定了农业科研公益性的特征。美、日、法等农业发达国家都将农业科研机构作为政府公共服务部门，主要由国家财政予以支持。中国作为传统的农业弱势国家，更要注重农业科研的公益性质，加大农业科研的财政支持力度。第三，农业主体对农业科技的需求由点到面。由于土地流转进程的不断加快，农业经营由一家一户的小农经营变为规模化的集约经营，这种经营方式使农业主体对科技创新有更高的需求，促使农业科技的需求由点到面，由分散到整体转变。从理论上而言，科技兴粮的潜力是无穷的，从实践上而言，以发展适用农业科技助推粮食产量持续稳定发展的潜力是巨大的。我们要解决粮食的刚性需求，解决整个农产品供求平衡，必须靠不断创新的粮食增产技术，必须靠提高单产的内涵式发展道路，因此“藏粮于技”是必然的选择。
三、国内外关于“藏粮问题”的实践和经验
我国是传统农业大国，创造了灿烂的农业文明，诞生了贾思勰、王祯、徐光启等世界级著名的农学家，为人类文明做出巨大贡献。进入近代以来我国农业没有得到先进工业支撑和改造，导致我国不能成为农业强国。我们不能简单从耕种面积和从业人数判断是否为农业强国。环顾世界，经济实力最强的美国同时也是农业最强国，以色列国土面积不仅小而且多沙漠，但也是农业强国，土地贫瘠且人口众多的日本竟然能实现基本口粮自给自足。我们要从传统经验中吸取养分，也要借鉴国外经验为我所用。
（一）我国传统社会中关于粮食安全的经验
农业是立国之本，我国历来对农业是十分重视的，重农思想和粮食安全是我国思想和文化的主要内容。
1.先秦时期。周部落一开始就是农业部落，其祖先是后稷，历代君主把农业生产作为国家大事。《周礼》里记载，一是要求地方官员主抓农业生产，督促和奖励农事；二是针对自然灾害，成立了应急机构，建立粮食储备制度，保证灾时的粮食供应；三是特别强调政府保证粮食安全的作用，要有作为和有预警。先秦对于粮食安全问题集大成者当属管仲，他的粮食安全主张主要如下：一是主张发展农业生产是强国富民的根本；二是粮食增产是国家财富的体现；三是粮食为战争提供最基础的保障；四是把粮食正常供给作为国之大事对待，上升为战略高度；五是粮食安全有助于保证藏富于民和平抑物价，主张通过市场机制和价格手段调节粮食供求。另外一个极端重视农业生产的是商鞅，他的重农思想的主张是把农业和战争绑在一起，奖励耕战，设立井田制，他的重农抑商思想影响了后世发展。
2.秦汉和隋唐时期。秦统一后，把农业发展作为基本国策，通过经济、政治和法律等手段促进农业生产，历代王朝继承了秦朝关于农业为根本的治国理政重要思想。汉朝建立后，采取轻徭薄赋政策，与民休息，农业迅速得到恢复，汉文帝和汉景帝亲自参加农事活动，鼓励农业生产。这段时期，关于粮食安全思想的发展主要体现在贾谊的《论积贮疏》和晁错的《论贵粟疏》上，他们认为要从实际出发认识粮食安全的重要性；在粮食储备上要制定国家大计，应对灾荒；要保证粮食增产，需要有一定的劳动力束缚在土地上；十分强调“富民”的重要性。隋唐是中国封建社会发展的最高峰时代，关于粮食安全问题的研究也达到一个顶峰，重农思想和粮食安全成为盛世的政策保障。隋朝采取均田制，抑制豪强兼并土地，重视粮食仓储。唐代最有名的理财家刘晏对粮食安全问题做出了卓越的贡献，对粮食的生产、运输、储藏和救灾进行了系统的论述，是粮食安全问题走向成熟的标志。他认为要根据粮食丰歉调节税赋，坚持把农民吃饭问题摆在第一位，保护农田水利和农业环境，设立驿站传递粮食情况，主张赈灾和自救相结合的救灾政策。
3.宋元明清时期。这时期南方经济飞速发展，逐渐取代北方成为经济重心，提高了土地利用效率和粮食产量。宋元时期关于粮食安全的主要贡献是荒政思想的全面成熟：一是范仲淹的以工代赈举措的实施，取得良好效果，得到推行；二是朱熹主张通过社仓制度救灾，社仓制度是民间互助组织，设立在乡村；三是董煟编撰的《救荒活民书》是我国历史上第一部关于救荒救灾的专著，提出了五条准则，即“藏富于民”“反对粮食封锁”“放开粮价”“发挥富户作用”和“加强赈灾监督”。元代的郭守敬编制了当时最先进的《授时历》、鲁明善的《农桑衣食撮要》以及王祯的《农书》都是当时世界上最先进的农业生产和粮食安全理论。明清两朝是我国古代粮食安全最终定型的时代，仓储和备荒制度日臻完善，其中最夺目的思想是关于粮食市场贸易对于粮食安全的重要性，以徐光启、王夫之、林则徐和冯桂芬的思想最为突出。他们主张水利工程对于农业的极端重要性，政府组织饥民兴修工程，通过市场贸易调节粮食富足区和匮乏区的粮食供需平衡。
（二）国外关于粮食安全的先进理念和措施
美日两国是经济大国也是强国，同时农业也发达；以色列是人口小国，但是农业经济十分发达。其中，日本是一个耕地面积很少的国家，但实现了自给自足；以色列拥有高度发达的沙漠农业，不仅实现农产品的富足，还能出口农产品。
1.美国经验。美国的人力资本很昂贵，因此美国在农业领域大力推广机械化以替代人力资本。美国给我们提供的有益参考如下：一是在粮食流通领域，美国经历了自由市场流通到政府保护下的市场流通再到自由贸易三个阶段，美国每次政策的调整都是与世界经济局势相关联的，应该说是符合美国人民根本利益的；二是粮食供给的宏观调控手段具有多样性，诸如政府提供采购信贷、实行补贴管制、鼓励出口、救灾和保险等，承担这些具体业务的是农业部下属的两家国营公司，即商品信贷公司和联邦农作物保险公司；三是重视建立粮食储备体系，主要经验是以农场储备为主、以商业性粮仓储备为辅；四是完善和粮食安全相关的体系，如粮食检验检疫，储存运输以及粮食期货市场等。
2.日本经验。日本农业不像美国一样以机械化大规模经营为主，而是以精耕细作、利用现代工业技术改造传统农业。日本主要经验如下：一是政策扶持。日本是制定产业政策最早的国家，农业也不例外。用市场化价格对农产品进行直接或者间接补贴，2007年以后日本由对所有农户转向对骨干农户的补贴。二是双轨流通体制。把农民出售的大米分为政府管制米和自主流通米两类，进而采取不同的价格政策：对于政府管制米，政府用高价购买后低价卖给粮食批发商，再通过法定零售商卖给消费者；对于自由流通米，农户直接卖给农协或者全国粮食集货集团，再通过有资质的批发商、零售商卖给消费者。从趋势来看，后者所占比例越来越大。
3.以色列经验。以色列三分之二国土是沙漠和山地，但是以色列克服困难，采用最先进的农业灌溉技术，做到了一个农民可以养活90-100人的奇迹。其卓有成效的举措如下：一是农业技术推广服务世界一流，对农业进行全程跟踪式服务，有问题及时反馈；二是灌溉系统极其发达，信息化程度高，灌溉设备和滴灌设备系统让每一寸土地都能充分发挥其效益，利用现代遥感、GPS、雷达和计算机技术促使了以色列农产品标准化、机械化和信息化；三是灵活的经营模式，目前以色列有三种农业组织，即国有制集体农庄、合作社和个体农户，且政府对三者一视同仁。
四、对藏粮于地、藏粮于技的几点思考
实施藏粮于地、藏粮于技战略，目标是形成国家粮食安全保障体系，构建持续、稳定、安全的农产品供应网络，因此，实施藏粮于地、藏粮于技战略，必须把握以下几个关键。
（一）“藏粮于地”战略应做到以下三个方面
土地用途管制制度，中低产田改造和高标准农田建设，农村土地制度改革这三方面是“藏粮于地”的前提和保障。
1.进一步完善土地用途管制制度。第一，实施最严格的耕地保护制度，全面划定永久基本农田。为保障我国粮食有效供给，必须确保足量的耕地面积，在工业化、城镇化进程加快的背景下，在人口增长和消费者对粮食消费不断升级的压力下，实施土地用途管制与耕地保护战略，就是要死守18亿亩耕地红线。虽然国务院以及相关部门出台的耕地资源保护政策很多，但受到部门利益和地方利益制约，政策并未得到有效落实，甚至出现耕地面积持续大幅度减少的情况。只有建立严格的用途管制制度，实施耕地保护战略，才有可能实现耕地总面积的基本稳定。第二，进一步完善耕地占补平衡制度。耕地占补平衡推进时要更加注重空间均衡和生态效应，探索跨区域统筹制度建设和建设占用耕地多元化实现途径，完善耕地保护目标责任考核机制。第三，防范耕地非农化非粮化，不借土地流转之名，搞非农建设。
2.推进中低产田改造和高标准农田建设。第一，推进中低产田改造和高标准农田建设要着重加大投入力度。提高耕地生产能力与单产水平，关键在于增加投入，通过增加物质与资金的双重投入，提高农田的防灾抗灾能力，提高耕地质量，建设高度集约化的农田，实现农田的高产、高效和可持续利用。由于我国农田水利基础设施差，中低产田面积大，粮食主产区农村经济发展相对落后，地方财力有限，农民收入低等原因，基本农田建设的投入力度与实际需求之间还存在相当大差距，还需进一步加大投入尤其是中央财政投入，才能从整体上加快耕地质量建设的进程。第二，利用现代化科技改造中低产田。在加大生态环境建设以及加强对沙化、退化土地防治的基础上，进行大面积综合治理以防止水土流失，改善盐碱地。有领导、有组织、有步骤地从改造中低产田入手，通过提高耕地优质化率的途径，实现粮食商品生产质的飞跃，逐步将中低产田改造成为优质耕地，增加可耕地面积，应是国家粮食安全政策支持的重点。第三，探索耕地轮作休耕制度，实施“退耕还林、退耕还草”计划。实施耕地轮作休耕制度，表面上看土地不生产粮食造成一定的浪费，但粮食生产能力不仅还在，还会因为土地暂时的休耕得到提高，这就等同于将粮食生产力保存在土地中，一旦这些休耕的土地重新使用，地力将大大提高。推进中低产田改造的同时也要建设高标准农田，提高农业耕地质量是实现由“藏粮于仓”向“藏粮于地”的根本转变，是确保粮食安全、促进农业持续平稳健康发展的战略举措。
3.以法律护航稳妥推进农村土地制度改革。我国经济社会发展已经进入新常态，这个阶段需更加注重经济质量的提升，对土地宏观调控提出了新要求。土地制度改革作为事关全局的重要改革，更要重视顶层设计，通过系统的顶层设计，明确改革目标方向，统一改革内容；通过法律授权，将改革纳入法律制度框架，扫清“藏粮于地”的障碍。在完成顶层设计、法律授权以及33个改革试点实施细则和试点方案出台的基础上，2015年我国农村土地制度改革试点工作正式进入了实施阶段。土地领域的改革更加重视多项改革协同推进，2016年在重点实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度三项改革试点时，相关土地制度改革之间的系统性和关联性不断提高，有效保障了合理用地需求。
（二）“藏粮于技”战略应做好以下四个方面
科技是我国农业现代化的核心支撑，是保障我国粮食安全的根本出路。在传统农业生产方式难以为继的背景下，科技进步已成为保障粮食安全最关键、最根本的举措。推进我国农业创新驱动，须做好以下四个方面。
1.加大农业科技研发的投入力度，提高科技成果转化率。政府加大财政对农业科技创新的投入，最终要达到推进农业科技自主创新，培育具有自主知识产权和应用价值的科技成果，提高科技成果转化率，加速技术转移的速度，提高农业科技效率和市场竞争力。这就要求政府加大对农业科技研发的投入力度，拓宽投入渠道，稳定资金来源，形成政府主导下的多元化投入格局，最终形成农业投入稳定增长的长效机制。在保证现有各项农业科技投入的基础上，新增财政重点向农业科研倾斜，保证政府农业科技投资绝对量的年增长率应略高于农业总产值的增长率。另外，还可以完善全国农业信贷担保体系，建立农业保险制度，引导更多的社会资金转向现代农业建设。
2.实施科技丰产战略，提高主要粮食作物单产水平。我国粮食生产能力提高主要依靠粮食作物播种面积和单产水平这两个关键因素。其中，稳定粮食作物播种面积是保障我国粮食生产能力的重要前提条件，提高单产水平是根本途径，要将持续提高粮食单产作为确保我国中长期粮食安全的战略选择。我国四大粮食作物单产远低于发达国家，农作物单产相当于农业发达国家的48.5%-90.3%，依靠科技丰产战略与科技创新，提高水稻、小麦、玉米和大豆四大主要粮食作物单产，增加粮食总产量仍具有很大潜力。围绕保障国家中长期粮食安全的总目标，着眼于农作物、农田生产能力与潜力的挖掘与提升，通过原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新，努力提高粮食作物单产水平，实现主要粮食作物新品种选育、耕作栽培、土壤保育、科学施肥、节水灌溉、植物保护、减灾防灾、农业机械、农产品加工等关键技术创新和升级。通过科技创新持续提高单产，是确保我国长期粮食安全的战略主攻方向和途径。今年我国因单产提高增产粮食约221亿斤，对粮食增产的贡献率为76.9%，我国农业发展进入到由主要依靠增加资源要素投入到主要依靠科技进步的新局面。[3]
3.强化科技装备人才支撑，形成社会力量广泛参与的农技推广新格局。首先，以科技带头人、种养能手、农业合作社负责人和大学生村官等四类人为排头兵，推进农村实用人才培养、现代农业人才培育和新型农民培训，形成社会力量广泛参与农技推广的新格局。其次，以农业科技人才为核心来构建农业科技服务网络，特别是县以下基层农业科技服务站，由基层农业人才在田间地头进行点式宣传和推广现代适用农业科技，衔接现代适用农业科技与农业生产实践，直接对农民进行农业科技培训和技术指导，真正解决农技推广“最后一公里”的问题。强化科技装备人才支撑，加快建立社会力量广泛参与的农技推广新格局，必将越来越发挥科技兴粮的推动作用。
4.加快农业科研体制改革，建设国家农业科技创新联盟。深化农业科研体制改革，以体制机制创新带动农业科研力量，提升农业科技创新和转化的效率。国家农业科技创新联盟是多方参与的科技创新协作平台，是我国农业科技创新的中坚力量，同时也包括国家级、省级、地市级三级农（牧）业和农垦科学院。国家农业科技创新联盟重点在“一盘棋、一条龙、一体化”上发力。所谓“一盘棋”，即搭建分工协作“一盘棋”农业科研工作新格局，使之成为国家农业科研联合攻关的核心平台；“一条龙”，即创建覆盖上中下游的农业科研组织架构模式，使之成为国家农业科技创新的骨干网络；“一体化”，即构建多学科集成的农业科技综合解决方案，使之成为支撑农业现代化的重要力量。这是我国实现农业科技创新驱动、深化农业科技体制改革的重要举措，为加快农业科技进步注入创新活力以及推进农业现代化提供有力支撑和保障。
[参考文献]
[1]国土资源部.《全国耕地质量等别调查与评定主要数据成果》[R].2014：2-3.
[2]环境保护部.国土资源部.《全国土壤污染调查公报》[R].2014：1-2.
[3]洪涛，傅宏.《中国粮食安全发展报告2013-2014》[M].北京：经济管理出版社，2014.
