摘 要：地方“土地财政”的宪法基础，不仅在于“租税并存的财政分权体制”，更在于宪法文本所确立的“赶超型战略”。其不仅促进了社会经济高速增长等宪法上“国家目标规定”之实现，亦在实质上侵害到公民的“自由权”、“生存权”等基本权利，其间已经隐含了宪法规范的效力冲突。为此，我国需依循“人权保障”的宪法理念，在整个财税法制领域贯之以“量能课税（费）”、“生存照顾”等法治原则，建立规范化的财政转移支付制度，并推进法治化的财政支出制度改革，以消减地方“土地财政”的扩张冲动，遏制其负面效应之滋生。
关键词：土地财政 合宪性控制 基本权利
中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2014）01-0132-08
自1978年以来，伴随着大量人口流动和产业结构调整，中国城市化率年均提高1.42个百分点，2007年城市化率已达44.9%，非农人口达59379万人，比1983年增加33013人。①中国城市化进程的迅速推进，不仅展示了中国改革开放以来社会经济发展的巨大成果，也折射出“中国发展模式”的诸多问题——地方政府所高度依赖的“土地财政”，它作为中国现当代城市化进程中重要的“内在驱动力”，不仅为实现中国宪法文本中“国家目标规定”之契机，亦为实施中国宪法上基本权利条款之障碍，其中已经蕴含了宪法规范之潜在、深层的效力冲突。笔者拟尝试以宪法学视角解读中国“土地财政”的制度根源、宪法效应，阐明其中宪法规范冲突适用的基本思路，求教于学界同仁。
一、地方“土地财政”产生的宪法基础
（一）地方“土地财政”产生的直接原因：“租税并存”的财政分权体制
尽管我国自1958年以来曾经多次实施“权力下放”改革，但是从新中国成立以来所推行的财政体制来看，不论是严格意义上的“统收统支”还是“分类分成”，或者是“总额分成”及“财政包干”，我国财政制度均体现出“财政分工规则制定权层层集中”的实质性特点，政府间的财政权力与财产权利亦没有被明确界分。实际上，我国《宪法》第89条第4项已明确规定：国务院有权统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关职权的具体划分。据此，国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》（下称《决定》），其中规定我国自1994年起开始实行“分税制”。而1995年《预算法实施条例》第7条亦要求，县级以上地方各级政府应当根据中央和地方分税制的原则和上级政府的有关规定，确定本级政府对下级政府的财政管理体制。为此，财政部1996年要求各地根据中央的分税制模式，制定省以下的分税制制度。②从现有的情形来看，省与市县之间的财政分权，各地之间并不完全统一。收入稳定而且数额较大的税种如增值税、营业税、企业所得税和个人所得税、城镇土地适用税一般由省与市县共享，而收入较少的税种如资源税、城建税、房产税、车船使用和牌照税、耕地占用税、印花税、契税、土地增值税等一般专属市县政府，亦有部分省市规定主要行业或支柱产业的税收收入划归省级政府独有，如20个省将金融保险营业税全部作为省级固定收入。而县与乡镇的财政分权则主要有“分税制”、“收支包干制”与“统收统支制度”三种类型。③由此而言，因县乡等基层政府缺乏主体税种、缺乏稳定的收入来源，尤其是经济不发达地区，其财政收入主要依赖于上级政府的财政拨付。
在目前宪法和基本法律均没有明确界分中央与地方政府事权的前提之下，尽管《决定》等相关文件也试图明确界分政府间的事权，但是此种行政性的分权框架无法永久性地约束中央政府等高层政府本身，它必然随着社会经济的发展而不断调整。而在每一次“权力下放”式的政府调整过程中，地方政府、尤其是县乡等基层政府往往被赋予更多的公共职能，却没有被赋予相应的税种充作财政收入；作为现有财政分权体制下只是政策制定与实施的“弱势一方”，其财政收入主要依靠国有土地出让金等国有资产收益，它们在法律性质上属于“租”而非“税”，其宪法和法律主要依据如下条款：《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”《土地管理法》第55条也规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”而《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条、第9条则明确规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。”实际上，地方人民政府所获取的新增建设用地之70%的土地有偿使用费能否真正“用于耕地开发”，《土地管理法》并没有设定这一条款的效力保障机制。在现行税权分配体制已呈现严重失衡的状态下，市、县人民政府既然负责土地使用权的出让并可以获取其收益，则其财政收入必然逐渐滋生对于土地收益的严重依赖性。此即地方“土地财政”的宪法和法律制度的根源之所在。据统计，2001—2003年全国土地出让金合计9100亿元，约占同期全国地方财政收入的35%；2004年全国土地出让金（仅限土地一级市场）达5894亿元，占同期地方财政收入的47%；2005年出让金所占比重略有下降，但是总额仍有5505亿元，2006年出让金总额达7676.89亿元。有些县市土地出让金占预算外收入的50%以上，有些地区甚至达到了80%以上。④这些数据充分说明了中国地方政府之于“土地财政”的高度依赖性。
