[摘要]如何通过制度促使善政，以制度保障善政，是各级地方政府迫切需要求解的时代课题，唯有通过制度创新才能解决好这个既古老又现代的命题。制度才是地方政府善政的根本保障；当前一些地方公共治理存在制度缺陷；通过制度创新，构筑地方政府善政现实之路。
[关键词]制度创新；地方政府善政；现实之路
如何执政，怎样实现善政，这是一个既古老又现代的命题。纵观中外历史与现实，不管是如何上台的执政者，也不论是哪一级别层次的执政者，只要想延续执政，都会重视它研究它。今天的中国，正处于经济社会文化发展全面转型关键时刻，在党中央国务院的正确领导下，如何通过制度促使善政，以制度保障善政依然是各级地方政府需要面对的时代课题，唯有通过制度创新才能解决好这个既古老又现代的命题。
一、制度才是地方政府善政的根本保障
善政是公众对于执政者的执政过程以及后果的一种价值评判。如果说执政为民是政府的执政理念，那么善政则是公众对于政府执政为民状况的评价，是人民对政府执政为民的认同。善政作为公众对政府的期望和理想，不同时代不同时期有不同的满足方式方法，但制度的重要性却是从来就不容忽视的。制度是根本，好的实践成果也要靠制度来巩固。中国的社会主义建设与发展的实践反复证明，任何善政都需要制度保障，没有制度保障的善政往往是难以兑现的空洞口号，最多也只能够算得上是善举，而善举经常是因人而异，因人而设，实为人治，唯有制度才是地方政府善政的根本保障。
1．制度能保证善政的科学性。制度的选择和建立的根本意义在于确保各种约束、制度和机构能降低自私的政治行为的重要性。 “若没有约束，我们将生存在霍布斯主义的丛林中，也就不可能有文明的存在”[1]。而科学的制度既能保证公众的合理利益地位，进而维持公众对制度的满意状态；也能约束个体（群体）利益的最大化行为，使个体利益与公共利益不相违背[2]。
第一、科学的制度能防止过分强调局部利益，导致垄断。垄断是市场的天敌，当代中国的地方各级政府难免本能地有追求本域利益最大化冲动，这种冲动常常会导致一些地方在推动加快本地经济社会发展过程中，可能会不顾及全国整体利益进行不良竞争甚或是以损害其他地区利益和全国整体利益为代价而进行恶性竞争。科学的制度作为理性的制度，它是一切非理性冲动的良方。
第二、科学的制度能防止过分强调短期利益，忘记可持续发展。在推动经济社会发展过程中，有的地方及部门特别是把握较大公共权力的领导干部，常常会有意无意地把追求自身利益最大化当作奋斗目标，以实现其任期内的收益最大化。近年来，屡见不鲜的一些地方政府不顾全国发展大局和长远目标考虑，喜好于那些投资少、见效快技术含量低、资源浪费、甚至是严重的环境污染产业，就是典型例证。科学的制度作为和谐的制度，能够瞻前顾后确保持续发展。
第三、科学的制度能防止影响中央决策落实，阻碍改革进程。我国的改革进程实质上是中央政府主导的制度变迁过程，但是由于各级政府都有着与中央不一致的追求，结果导致某些地方政府越来越倾向于表面上听中央指示，实际上是“你说你的话我干我的事”甚或“各说各的，各干各的”，严重影响中央权威，阻碍整体改革进程。科学的制度作为负责的制度，能顾及大局敢于担当。
2.制度能防止阻碍善政的经济社会发展无效状态出现。从总体上讲，一个有效的制度，将尽可能使每个利益主体的权利和责任明确并相互对称，使个人努力与个人报酬对等，“使个人的收益率不断接近社会收益率，使个人主要通过创造性努力而不是分配性努力去实现自身利益最大化，从而使人们追求自身利益最大化的行为直接导致产业的增加和经济效率的提高”[3]。
3.制度能保障善政所追求的社会公正。当代社会中，任何社会群体或个人的行为的无序与错乱，其本身就反映出制度价值观的不健全。善政的制度规范会鼓励人们自觉地“抑恶从善”，而不健全的社会制度则为“从恶”提供方便，甚至会在一定程度上抑制“行善”的愿望和动机。制度不仅能保障整个社会的道德状态需要的善的价值引导与精神塑造，也能为执政者提供善政所需要的公正有效的社会行为规范。当代中国社会的道德状况在很大程度上取决于执政者的伦理状况，而执政者的伦理状况又取决于社会制度及其所提供的社会结构方式、社会调控手段的内容和方式。因此，对于执政者而言，唯有制度方能保障善政追求的社会公正。
二、当前一些地方公共治理存在制度缺陷
善政是地方政府施政所必须时刻铭记的信条，一段时期以来，一些地方事端事故频发，实质上是其善政信条迷失导致的恶果。在革命与夺取政权的年代，善政常常作为美好的向往而成为我们党聚集人心，推翻旧统治强有力的武器；在人民共和国的新时代，善政又通过宪法、党章规定给人民坚决拥护积极参与的美好期许，并且在经过数十年风风雨雨之后，这种美好期许已通过改革开放获得了初步兑现。如今到了经济社会文化发展转型的关键时期，这种本应进一步兑现的美好承诺，却遭遇到前所未有的挑战，一些既定的制度已经严重滞后于经济社会文化发展要求，有的地方政府在迎接新时代的新问题新矛盾挑战中，虽然也在尽力应对，并且也获得了不少成功经验与成果，但所面临的压力却是空前的：无论是加快转变经济发展方式，推进经济又好又快发展,促进经济社会发展与人口、资源、环境相协调，切实走出一条有别于传统模式的工业化、城市化发展新路；还是深入贯彻落实科学发展观、实现科学发展与社会和谐，形成有利于社会管理公共服务的改革与稳定共兼顾的执政行政体制；抑或是促进文化发展和传统继承相融会、探索前瞻与顾后相统一的文化体制。其中每一项向前的那怕是一点点推进，都将可能步履维艰，不会一蹴而就。
目前，中国的各项事业发展已全面进入深层次推进阶段，所谓的矛盾凸显期已到来，在众多新矛盾新问题中，一些地方因制度的缺陷、制度的不适应与滞后所遇到的困境，所暴露出来的问题尤显突出。
第一、管理制度滞后。当下的一些地方政府行政管理的制度体制机制已经明显落后于现实的经济社会文化发展要求，实难以担当振兴区域经济社会文化发展重任，有的甚至于起着相反作用。
第二、作为手段落后。一些地方政府以为“有形之手”可以无所不包、无所不能，有的甚至有意或无意模糊自身角色、随意乱用自由载量。其主要表现：一是在社会领域政府习惯包揽一切；二是在经济领域政府习惯以权力强行配置资源；三是在文化领域政府经常迷惘无措。
第三、责任制度不完善，守法成本高，违法成本低。一些地方缺乏明确的以科学发展为导向的经济社会文化发展责任制和严格的行政问责制，某些制度本身甚至存在设计的缺陷和预留处罚空间不够，导致在经济社会文化发展方面，守法成本高，违法成本低。
第四、公众参与程度低。公众参与程度的高低直接决定经济社会文化发展的成效，直接决定经济社会文化发展初衷的成功与否。目前公众对地方政府经济社会文化发展决策参与程度比较低，在决策和管理层面，缺乏公众参与的具体程序机制和规则；在问题解决方面，缺乏相应的制度引导和对公众参与矛盾调适处理的角色定位。
第五、地方立法不足，出现法律制度操作性差问题。由于我国的国情和各地经济社会文化发展状态的不同，我国的法律在制度设置层面原则性规定甚多，这需要地方根据本地经济社会发展的要求，明确可操作性的规则。现实的情况是一些地方相应的制度立法相对较少，已有的地方法制与执法中对现实问题关注很不够，缺乏明确的规则安排，导致法治难以真正实施；某些制度规定更是因为缺乏衔接性的操作规程而常常导致该规定在实际执法中无法执行。
三、通过政府制度创新，谋求地方政府善政的现实路径
邓小平同志说：“改革是中国的第二次革命”[4]。改革不是细枝末节的修剪，而是对原有制度、体制的根本性变革，改革主要是改制度。根本性变革必然要求以制度创新作为最高形式，改革的过程归根结底是制度创新的过程。对于地方政府而言，制度创新的首要任务是突破原有制度体制机制障碍,为地方经济社会文化发展建设提供完善的制度保障。
1．地方政府善政是一个系统的制度工程，它涵盖经济社会文化等等诸多方面，其制度创新的基本要求包括：
第一、遵循客观规律， 构建制度内容。客观规律是不依人们的意志为转移的客观内在必然, 人们的活动必须符合客观规律的要求。地方政府在创设相关制度时，一定要遵循相应的客观“红线”和“底线”。
第二、本着可持续发展宗旨，建立制度综合决策机制。可持续发展关系到经济和社会发展的全局，建立制度综合决策机制，就是要以制度确立制度创新提出的正当性、以制度保障制度执行过程的合法性、以制度实现制度前瞻与顾后相统一；以制度规范经济效益、社会效益、环境效益的均衡，实现协调发展；以制度的常态防止政府行为的异常，避免因不当造成重大损失。
第三、通过制度创新来落实制度的应用性，实现制度的系统化和可操作化。要通过制度创新，保证制度内容本身清晰明确、权责分明，实现制度内容相互之间协调以及配套制度有效衔接。
2．目前，地方政府的制度创新重点在于基础领域的体制和关键领域的机制方面。
第一、管理制度的创新。地方政府应当拆除所有不利于区域经济社会文化发展的种种壁垒，建立综合立体统一的管理体制；当前特别是要建立科学、民主的决策机制，合法正当的执法体制，公开透明的监督机制，核心是要通过制度建设推动政府变被动为主动、变自主为自觉地为人民服务。通过强化约束和激励,积极探索民生、民主等制度实现的新路径，引导社会生活方式向友善美好的方向转变；通过制度开辟新的追责途径，探索新的社会保障和社会福利机制公正有效的制度方法，充分利用科学技术的发展成果，提高政府政务水平，更好地服务于社会服务于公众。
第二、责任制度的创新。就政府而言，要积极探索建立较完善的体系内决策行政监督相对独立相互制约制度，解决决策不当行政不公和监督不严问题；要实行明确细化操作性强的目标责任机制和考核机制，加强公开性，防止不作为缓作为乱作为，通过提高违法成本，促进政府自觉履行义务，提高执政水平，提升善政档次。
第三、地方立法制度的创新。在既有立法体制下, 有立法权的人大和政府均可以依照具体情况， 制定地方性法规、规章，将国家法律的规定制度化、具体化和可操作化，对国家法律还没有规定的制度，可通过尝试新的管理制度和政策，营造的新体制和新秩序，根据自身的情况进行建设，以服务于社会服务于公众。
3. 制度创新要力求立场、智慧、技术的科学搭配。制度创新涉及立场、智慧、技术的科学搭配，弘扬价值科学创设是制度创新重点。在中国现行的治理结构下，地方政府所有行为都与相关制度紧密相联，作为地方经济社会文化发展的主体，肩负着公共制度创新的责任。这就要求地方政府在制度创新过程中，既要客观理性地审视既有制度的缺失、遗忘与漏洞，更要秉承合法性正当性合理性，围绕执政理念需要，坚持去旧布新与拾遗补缺堵漏相结合，科学创设与凸显彰显核心价值相贯通，设计出经得历史考验，呼应时代要求的有利于地方社会管理和公共服务、促进区域经济社会文化发展要求的制度体制机制。
第一、把握好制度定位，体现价值观。制度的合法性、合理性取决于制度的价值观，任何制度都是以一定的价值认识、价值判断和价值取舍为前提的，地方政府的制度创新要弘扬时代核心价值，要遵照时代核心价值观来建构。
第二、设定好制度程序，坚持科学性。地方政府要严格规范制度的创设过程，善于从众多方案中选优择良，坚持制度程序的完备化、制度论证的民主化与制度设计方式方法的现代化相结合。始终坚持以公开性保证程序正义性，以公平性保证听证合理性，以操作性保证机制完善性，以严谨性限制自由裁量权的底线。
第三、规范好政府自身，坚守公共性。要通过制度安排来严格界定政府管理的范围、内容、重点，政府不要盲目地将自身置于所有矛盾中心，导致许多问题因无法解决而恶化，要把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，重点是加强提供公共服务的责任，规范好自身行为，实行服务与监管公开透明化的制度。要通过制度的建立健全上下级政府之间的权力分配，防止重职权、轻责任，重审批、轻监督；防止有利的事情争着管，担责的事情不愿管，出了问题没人管。通过强化责任约束，实现权力和责任的平衡，确保政府职能的有效履行和发展目标的顺利实现。
注释：
[1]参见[美]诺斯：经济史中的结构与变迁[M]，三联书店，1994，227。
[2]参见李志平：地方政府责任伦理研究[M]，湖南大学出版社，2010，98。
[3]参见[美]诺斯：财产权利与制度变迁[M]，三联出版社，1994，164。
[4]《邓小平文选》第3卷，第113页。
