摘要：随着社会主义法制建设的不断深入，行政不作为违法侵权行为越来越受到人们的关注，它对行政相对人造成的损害是不容忽视的。行政不作为具有一定的隐蔽性，我国立法上关于此问题的规定还不完善，相关的法律条款中难以找到应有的救济措施，理论界对行政不作为的界定也说法不一。这样极不利于相对人合法权益的保障，不利于社会的安定团结。因此，可以借鉴国外经验，结合我国国情及司法实践的需要，进一步完善行政不作为的救济制度。通过健全制度，规范行为，尽可能全面地行政相对人的合法权益，达到依法行政，构建和谐社会的目的。
关键词： 行政不作为 救济理论 立法完善
随着社会的进步，人们法律意识的不断提高，越来越多的人选择使用法律武器维护自己的权益。特别是“民告官”案件的不断出现，反映了人们法制观念的增强，同时也透视出大量的行政机关违法行政等现象的存在。在我国，无论是行政学理论界还是实践中都未对行政不作为引起足够的重视，这也为其蔓延提供了条件，严重损害了行政相对人的合法权益，损坏了社会良好风尚。因此，研究、探讨行政不作为的救济，有着十分重要的现实意义。
一、行政不作为的界定
关于行政不作为的概念，中外法学界没有统一的说法。对行政不作为的内涵和外延界定不清，不仅不利于行政法学理论的发展，也不利于指导司法实践活动，更不利于解决与行政不作为相关的一系列问题。
1.国外关于行政不作为的理解
英美法系国家关于行政不作为的界定，对我国行政法学相关问题的发展起到了一定的推动作用。美国《联邦行政程序法》第511条规定了行政行为的定义，即机关行为（行政行为）包括机关的法规、裁定、许可、制裁、救济或其相等的行为以及此等行为的拒绝或不行为的全部或一部分。该法第706条关于司法审查范围的规定强调了法院应当制裁行政机关履行非法拒绝的行政行为或不当延误的行政行为。可见，美国的行政行为包括行政作为和行政不作为两部分，但并没有明确指出“拒绝行为”的归属。美国做法的最大特点，是通过程序法明确了行政不作为的法律地位及救济方式。
大陆法系一些国家，对行政不作为概念的表述主要是通过各种救济制度侧面给予规定的。这样的做法不能全面概括行政不作为的内涵。但通过救济制度给予相应的界定，具有一定积极意义，值得借鉴。如德国，虽然没有规定行政行为包括作为和不作为，但有专门的行政不作为诉讼制度（对行政主题课以义务的诉讼制度）。依据该制度，公民可以请求行政法院判决行政机关完成特定的行政行为，或者在案情未达到可判决程度时，命令行政机关遵守法院的见解作成行政行为。［1］这种方式实际是通过诉讼手段，保证了对行政不作为的救济，虽未明确不作为的概念，但在实践中相对人的合法权益受到行政不作为侵害时，可以通过诉讼得到救济。它的积极意义是通过赋予法院司法审判权对行政不作为进行救济。又如我国台湾地区诉愿法第2条（关于对申请案件作为而不作为提起的诉愿）规定了人民因“中央“或地方机关对其依法申请之案件，于法定期间内应作为而不作为认为损害其权利或利益者，亦得提起诉愿。前项期间法令未规定者，自机关受理申请之日起为二个月。台湾地区通过诉讼法的形式实际上暗示了行政不作为的含义，即人民因“中央”或地方对其依法申请之案件，于法定期间内应作为而不作为，损害相对人利益的行为应认定为行政不作为。比较准确地概括了行政不作为的含义，但是其所界定的范围限定于“依申请之案件”未免过窄。从一定角度讲，行政行为可分为两种：依申请的行政行为和依职权的行政行为，这样的表述显然忽视了现实存在的依职权行政行为中行政主体不作为的情形。而且不明确规定只是以推知得出概念的方式不利于行政法学理论的发展，理论上该概念的缺失也会导致司法实践中因缺少统一明确的标准，造成一些人钻法律的空子。
我国关于行政不作为的含义在理论界没有统一的认识。在行政复议法和行政诉讼法中均可找到行政不作为的救济方式，但这种类似大陆法系一些国家，仅通过救济制度规定行政不作为的含义，并未从宏观上给予明确规定，不利于司法实践中对相对人合法权益的保障。
关于行政不作为概念的表述，大致有三种观点：⑴行政不作为指行政主体及其工作人员在行政方式上的不为，不包括依禁令而不为的客观状态。⑵行政不作为指行政主体及其工作人员在行为方式上的不为，但包括有依禁令而不为的行为及状态在内，因而行政不作为有合法和违法之分。⑶行政不作为指行政主体拒绝履行或拖延履行其法定行政作为义务的一种行为方式，必定为违法行为。通说认为，行政不作为是指行政主体及其工作人员依法负有某种特定的行政行为义务，并且具有履行的可能性，在程序上逾期未履行的违法行政行为，也即怠于行为。［2］通说观点具有一定的合理性。行政不作为不包括前述第二种观点的“依禁令而不为”的合法行政行为，也不包括第三种观点的“拒绝行为”这一否定性行政行为。只有在明确了行政不作为概念的基础上，才能积极全面的对行政不作为的违法侵权行为展开救济。那些仅通过救济制度来界定行政不作为概念的做法，其规定不仅不明确、不全面，也不利于准确落实具体救济措施。
二、行政不作为的救济理论
行政不作为的救济是行政救济的一个方面。行政救济指公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为损害了自己的合法权益，请求有关国家机关给予补救的法律制度的总称。[3]据此，可以推知行政不作为的救济是指公民、法人、或者其他组织认为行政机关的行政不作为造成自己合法权益损害的，请求有关机关给予补救的法律制度研究行政不作为的救济理论，对司法实践的发展有重要的理论指导意义。
1.救济原则
行政不作为的救济原则能为行政不作为救济的开展提供指导，使之规范并有序运行。现代法治国家，救济制度的设置和实施应遵循以下原则：
（1）行政内救济优先和司法最终救济原则
在我国，行政内救济主要指行政复议。行政内救济优先和司法最终救济原则，是指相对人应首先通过行政内救济保护自己的权利，当行政内救济不能解决或当事人对行政内救济的解决结论不满意时可向法院提起诉讼，请求救济。
美国通过判例确定的穷尽行政救济原则就是行政内救济原则的体现。即除规定外，当事人在寻求救济时，首先必须利用行政机关内部存在的最近和最简便的救济手段，然后才能请求法院救济。行政内救济可能出于法律，也可能出于行政法规的规定。不论何种情况，法院为谨慎起见，要求当事人首先利用行政救济手段。与穷尽行政救济原则相关，美国法院在审理行政案件时适用的又一个规则是当事人未在行政程序中提出的问题，不能在司法审查中提出，其理由是没有给予行政机关首先考虑和解决问题的机会。[4]美国的规定充分肯定了行政内救济的地位，肯定了行政机关拥有解决问题的权利。
（2）救济机构地位的独立性原则
救济机构地位的独立性原则，要求实施救济的机构应当保持独立的地位，特别是在机构设置上保持独立，从而使得救济机制在动作时既不偏袒原告，也不偏袒被告。[4]实施救济的机构无论是复议机关还是人民法院，都应保持独立地位，自主行使权利，不受任何个人和其他组织或部门的控制；这种独立性在很大程度上可以理解成中立性，不偏袒任何一方，特别是不能偏袒行政主体一方。在我国，行政机关是权力机关的执行机关，这样的地位决定了其与相对人发生冲突时，无形中占有优势地位。特别是在行政内救济中对行政主体一方的偏袒现象时有发生，极大地损害了相对人的利益，败坏了社会风气。因此，强调救济机构的独立地位尤为重要。强调“在机构的设置上保持独立”要求行政救济机构与行政机关中的其他部门分离，具有专门的组织体系和专业人员，不受其他部门和人员的支配和控制。
2.救济和权利的关系
救济的展开以权利被侵犯为前提，救济理论也应随权利的发展而成熟。当今社会，各国都将人的基本权利放在了极为重要的位置，因此，救济理论也应得到普遍重视。救济理论的成熟，有利于救济制度的完善和相应法律的实施。根据“有权利必有救济”的权利救济理论，权利和救济是密不可分的，赋予主体某种权利的同时，就应当考虑到权利与义务是相对应的，不履行特定义务就意味着侵犯了相应的权利。这就需要规定相应的救济措施以及惩治手段来维护和捍卫权利。只规定权利而不规定救济，权利也不会真正实现。
3.救济理论的发展
法国大革命胜利后通过宪法模式将权利救济固定下来。1789年《人权与公民权利宣言》第17条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。”
联合国1966年通过的《公民权利与政治权利公约》第2条规定了本公约每一缔约国应承担：保障任何一个被侵犯本公约所承认的权利或自由的人，能得到有效的救济，尽管此种侵犯是以官方资格行政的人所为：保证任何要求此种救济的人能以合格的司法、行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利，并发展司法补救的可能性；保障合格当局在准予此等救济时，确能付诸实施。以上规定不能看出有关救济机制早在上世纪就得到了充分肯定并受到了人们的普遍重视。
随着社会的发展，人权和逐步重视，当今社会更注重作为现实的人，如何从国家获得生存所需的各项实际权利。相应的行政机关应当积极履行管理职能，满足公民权利意识日益增强的需要。从整个社会发展的角度讲，对行政不作为进行救济势在必行。同时，公民享有的公权利内容不断扩大，司法保障程序也不断完善，从这个角度讲，加大对行政不作为的监督力度也势在必行。我国近年来对人权的重视程度逐步加强，对行政不作为的监督力度和对这种违法侵权行为的赔偿力度也都随之加大，这都反映了我国行政不作为救济理论的发展与成熟。
三、行政不作为的救济之检讨及完善
我国行政不作为的救济制度并不完善，尚存在诸多问题，无论是在相关的救济条款还是救济原则、救济范围等方面都或多或少的存有缺陷，有待完善。先通过理论和立法方面的完善，进一步寻找阻碍司法实践中各项救济措施落实到位的原因，并加以解决。
1.立法现状
目前，行政不作为的救济途径主要有行政复议和行政诉讼两种，所以相应的应适用《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政诉讼法》、《行政复议法》）的相关规定。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）是相对人受到损害后要求国家赔偿的法律依据。复议、诉讼、赔偿三大救济手段在《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的保障下发挥了相应的作用。
《中华人民共和国宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”“由于国家机关和国家工作人员侵犯了公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”上述规定的“国家机关”自然包括行政机关，“违法失职行为”也包含行政不作为行为。在根本大法中我国已将行政不作为纳入了救济范畴，这在法制建设上有极其重要的指导意义。
虽然我国法律对行政不作为的救济已有许多规定，但是，还有待于全面深入的研究并完善，否则，不利于对行政相对人合法权利的保护，不利于依法治国战略的实施，不利于和谐社会的构建，同时还会滋生腐败现象，严重影响行政机关的形象。
2.对我国行政不作为救济制度的检讨
（1）相关的救济条款对行政不作为的界定不明确
《行政诉讼法》第11条中关于行政不作为受案范围和申请人资格中的公民、法人或其他组织对认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或不予答复的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的；认为行政机关没有依法发放抚恤金的，行政机关拒绝履行或不予答复的三种行政行为，可以依法向人民法院提起诉讼。如果该项条款只是针对行政不作为这一违法事实所设，那么“拒绝履行”这个原本不属于行政不作为的违法行为，不应出现在此条款中，而应单列或是并入行政行为违法的相关规定中。
在前述行政不作为的界定中，按照通说不包括“拒绝行为”。“拒绝行为”表示行政主体程序上的已为，但实质上不为，只要启动此程序，就属于行政已为行为，而应排除在行政不作为之外。又由于其实质上并未为，故应将其视为否定性行政行为。法律上的作为与不作为的界限，是就行为的方式而言的，主要应从行为的外在表现形式和存在的状态上来认定，作为表现为做出一定动作或动作系列，不作为则表现为不做出一定动作或动作系列。[5]（P141）将行政主体的“拒绝行为”认定为行政作为，有利于人民法院正确行使司法审查权。行政主体的拒绝权实际上是其依法享有处置权的组成部分，属于履行法定职责行为，不存在履行某项特定职责问题，只是正确履行或错误履行职责的问题。[6]（P547）如果将其视为不履行法字职责行为，则人民法院在对该行为进行司法审查时，可能会判决行政主体在一定期限内履行，这样会使行政主体处于两难境地[7]（P68），而只有将其视为一种行政作为，则人民法院要裁判决定的是维持还是撤销被告的拒绝行为，而不是判决被告重新作出具体行政行为，这样有利于人民法院司法审判权的正确行使。[8]
（2）行政不作为的救济对象欠确切
《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》对行政不作为的救济对象均有规定。《行政诉讼法》第11条规定了人民法院受理公民、法人、其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关没有依法发给抚恤金的。
《行政复议法》第6条规定，有下列情形之一的公民、法人或其他组织可以依照本法申请行政复议：认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证的证书，或申请行政机关审批登记有关事项，行政机关没有依法办理的；申请行政机关履行保护人身权利、财产权、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。
《国家赔偿法》第3条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有权取得赔偿的权利：造成财产损害的其他违法行为。
从上述规定可以看出我国法律主要采用列举式规定了行政不作为的救济对象，即申请行政机关颁发许可证、执照、资质证和资格证的；申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的；申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。在这三种情况下，行政相对人可以提起行政复议或行政诉讼，符合国家赔偿条件的还有权获得国家赔偿。
但是，根据行政主体行使职权的条件不同，可以将行政行为分为依申请的行政行为和依职权的行政行为。而我国《行政复议法》和《行政诉讼法》未将依职权的行政不作为纳入救济范围，救济对象规定的范围过窄。
另外，当行政管理相对人死亡，救济对象（原告）资格转移给谁或由谁承受，在《行政诉讼法》、《行政复议法》及《国家赔偿》的规定中，表述不尽相同。三者都规定权利人死亡时，其亲属应当作为继受者行使请求权，但有关亲属的规定却不一致。过去不大注意行政法上的这一细节问题，这种忽略恰恰使得三大救济方式在原告（申请人）资格上不能衔接，存在变相剥夺公民救济权的可能。[9]导致了司法实践中操作的混乱。
《行政诉讼法》第24条中规定有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。1991年最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》（以下简称《贯彻意见》第12条将“近亲属”规定为配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女和外孙子女。2000年最高人民法院颁布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》在诉讼参加人“的规定上又在《贯彻意见》的基础上增加了其他具有抚养和赡养关系的亲属。《行政复议法》第10条规定有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。此处关 ”近亲属“的范围却未作具体规定，不能与《行政诉讼法》的规定准确衔接，造成了司法实践中操作的冲突。
《国家赔偿法》第6条关于受害的公民死亡，其继承人和其他有抚养关系的亲属有权要求赔偿的规定与最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第51条中的受害公民死亡的，其继承人和其他有抚养关系的亲属以及死者生前抚养的无劳动能力的人有权要求赔偿的规定也不一致。
三大救济法关于“近亲属”规定的冲突，显然不利于公民救济权的保护和我国救济体系的完善。从相对人能否充分行使救济权的角度讲，如果以民法的近亲属概念为准，那么“其他具有抚养和赡养关系的亲属”属于可以提起行政诉讼的原告范围，但是被排除在行政复议申请人的范围之外，这部分人只能提起行政诉讼而不能选择行政复议，其救济权受到了限制。特别是在复议前置的情况下，权利人死亡时，“其他具有抚养关系的亲属”因为不能提起行政复议因而不能启动诉讼程序，实质上，他们根据《行政诉讼法》获得的权利就被剥夺了。从相对人救济权的选择权角度讲，在选择型（由公民自由选择复议或诉讼）的情况下，由于“其他具有抚养和赡养关系的亲属”未包括在行政复议的范围内，那么这部分人就没有选择复议的权利，相当于剥夺了相对人应有的权利。各法在规定上的矛盾，不能准确界定某些概念，必然大大地减弱了法律的实用价值，不能及时有效地解决实践中的问题。应该从尽可能给予相对人最大权利保障的角度出发，进一步确认“其他具有抚养和赡养关系的亲属”的法律地位。使行政复议法》和《行政诉讼法》在概念的规定上达到统一，从而全面、准确地保障相对人的合法权益。
（3）行政不作为的救济范围过窄
根据我国法律的规定，行政不作为的救济范围是侵害相对人合法权益的具体行政不作为。但与此相对应的侵害公共利益的行政不作为以及对抽象行政不作为的侵害在我国却得不到有效的法律救济。
①侵害公共利益的行政不作为
行政机关的不作为必然违法,它所造成的后果,大多体现为直接侵犯了具体行政相对人的合法权益.但在某些情况下, 公共利益的同时也有可能侵犯公共利益.
比如公安机关对在公共汽车上盗窃该车上公共物品的小偷放任不管,就损害了公共利益和公共秩序。既然实践中存在这种侵害公共利益的行为，那么在立法上就应相应地作出规定，使立法进程与现实发展和谐一致。这不仅有利于相对人权利的保护，更有利于整个社会秩序的良好发展。
英国法院早在上个世纪通过对布莱克本和麦克沃特提诉的一系列案件的判决，改革了传统诉权理论，确立了对损害公共利益的行政不作为的司法审查救济机制，只要某个公民是该公共利益享受者，对该行政不作为的救济手段已经穷尽时有权向法院起诉，请求颁发执行令。[11](P122)英国的做法，将侵害公共利益的行政不作为纳入到行政不作为救济的范围之内。
②侵害相对人权益的抽象行政不作为
抽象行政不作为指行政主体针对不特定的人或事作出的具有普遍意义的行政不作为。如：1990年2月，国务院关于切实减轻农民负担的通知中规定：“各省、自治区、直辖市的人民政府要在调查研究的基础上， 根据本通知的规定，制定减轻农民负担的具体方法。”这里的”要”意味着上述行为政主体负有一种作为的法定义务。也就是说国务院这一行政法规明确规定各省、自治区、直辖市的人民政府负有制定减轻农民负担的具体办法的义务，如果无故拖延履行这一法定义务，即构成一种抽象的行政不作为。［12］既然有抽象行政不作为现象存在，就应建立一个合法的审查机制，特别是司法审查机制，从而解决压迫些问题。
西方一些国家，例如法国，发生在行政立法领域的行政不作为就可以得到诉讼救济，包括三种情况：立法者希望某个法律得到迅速实施的时候，可以在法律或者上级机关制定的条例中规定下级机关必须在全理时间内采取必要措施，以保障法律或者上级机关制定的条例的执行。即使法律或上级机关制的条例没有规定，如果行政机关由于所负担的职务而必须制定某种条例才能有效地执行职务时，行政机关也有制定条例的义务。这种情况下，行政机关应主动制定必要的条例，否则，公民可以请求行政机关采取行动，并可对该行政机关的不作为向法院提起诉讼；由于法律或上级机关制定的条例的出现，而使下级行政机关某项既存的条例丧失继续存在的合法基础时，利害关系人民可以在法律和上级机关制定的条例公布后二个月内，请求行政机关废除或修改不符合法律情况的条例。在这种情况的条例。在这种情况下，行政机关应该废除或修改不符合法律情况的条例，否则就构成不作为，相对人可就此向法院起诉；由于事实情况的重大变迁，因而使某项既存的条例丧失继续存在的合法基础时，利害关系人可以在任何时候请求行政机关废除或修改丧失存在根据的条例，并可对行政机关的不作为向法院起诉。［13］（P144-145）通过相应的司法审查机制对抽象行政行为进行救济的做法值的借鉴。
我国从1992年开始大力实行市场经济，计划经济体制下的一些规定已不适应市场经济的发展需要。例如修改前的《商业银行法》未规定商业银行应实行国际上的一些通用做法，但随着改革开放和经济一体化趋势的加强，商业银行法作了相应修改，实行资产负债比例管理和资产风险管理，与国际接轨，适应了经济发展的需要。因些，我国应允许利害关系人申请废除或修改已丧失存在依据或与目前形式相悖的行政法规和规章，如果实涌现出的各种问题都能及时地有法可依。
2.行政不作为救济制度的完善
完善行政不作为的救济制度，可以从理论上、立法上和司法实践等方面进行探讨。
（1）从理论上完善行政不作为的救济制度
理论上健全行政不作为的救济制度能够为实践中救济的开展提供理论指导。也为实践中更好地落实各项救济措施提供了基础性保障。
根据前述内容的分析，行政不作为的界定是理论上的一个关键题，准确界定行政不作为的概念势在必行。除此之外，充分遵循行政不作为的救济原则也是理论上的一个重要问题。我国现行处理行政复议和行政诉讼的方法有三种模式：复议前置型，即先经复议才可诉讼；选择型，即复议或诉讼同当事人选择；选择兼终局裁决。即公民既可以选择复议也可以提起诉讼；但选择复议之后，就不能提起诉讼，行政复议为终局裁决。这样的规定在肯定了复议前置的情况下还赋予相对人自由选择的权利。但在第三种情况下，相对人一旦选择了复议就失去了诉讼的机会，从行政内救济优先原则以及从相对人权利保障的角度综合考虑，应给予行政相对人诉讼的机会。在我国救济制度中，行政复议职能一般由行政机关内的法制部门行使，而法制部门隶属于行政机关，与其他职能部门除了工作职责不同外，在设置上没有不同，因而它的独立地位尚待进一步加强。因此可借鉴英美国等行政裁决委员会制度，行政复议机构即使设在行政机关内部，也应具有独立地位，从而保证救济制度的公正性。［4］遵循救济机构地位独立原则，完善我国救济理论势在必行。
（2）规范相关法律法规为司法实践提供法律依据
通过对行政不作为救济制度的检讨，应修改我国三大救济法的相应规定，同时加强公务员立法，将责任落实到人。西方各国一般都有较完善的行政组织法，尤其有关于公务员的专门立法。印度早在1964年就颁布了有关公务员服务的规定，对公务员应当做什么，怎么做什么都有明确规定，同时，对公务员的不作为行为该如何处罚也有相应规定。[14]我国对公务员的违法违规处理大多是内部处分，一般不涉及司法程序。这样的处罚威力不大。可以学习西方经验，将责任落实到人，有助于从源头上杜绝行政不作为违法现象的发生。
目前，我国一些地区出台了关于首问责任制和一次性告知制的相关规定。这是法律上对公务员的硬性要求，如果违反则启动相应的责任追究机制处罚有关人员，这有利于强化责任制。有些地区或单位对工作人员的一些失职行为或没按规定完成任务等行为，采取扣除工资或奖金等处罚措施。这种事前救济体现了公正、效益等时代特色，也是当代依法治国战略的要求。有必要通过上位法的方式准确界定，严格规范，使其不仅仅发生局部效力，而应成为全国性统一的法律规范。
（3）在司法实践中完善行政不作为的救济制度
司法实践中对行政不作为救济制度的完善是以理论上的完善为基础的，理论上的完善为司法实践的完善提供了理论依据和法律保障。司法机关要切实保障各项救济制度落实到位，这也是最大限度保障相对人权益和维护社会稳定的需要。
现代社会强调给付行政，随着人们权利意识的增强，行政主体侵犯相对人合法权利后，如果不给相对人一个公正的说法并给予应有的补偿，那么难以抚平受害人心灵的创伤，并且于情于理都说不过去。最高人民法院行政审判庭庭长江必新在1998年海峡两岸行政学术研讨会上关于“行政不作为之司法监督”的报告中指出，行政不作为诉讼形式的选择宜采用确认之诉和给付之诉相结合的模式。但《行政诉讼法》第54条规定对于不履行或拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。虽然这是通过立法赋予人民法院一定的司法审查权，但实际意义不大。如果法院判决行政机关在一定期限内履行其职责，如果行政机关仍不履行，那么可能陷入恶性循环，使问题一时得不到有效解决，与当今效率优先的原则背道而驰。也增加了人民法院累诉的负担。所以应当突破行政诉讼法规定的只有行政处罚显失公平才可以判决变更的唯一情况，对那些事实清楚的行政不作为案件最好赋予人民法院司法变更权，从而体现司法最终救济原则以及司法的威慑力。
无论是从行政法学理论还是从司法实践的角度看，都应进一步加强行政不作为救济理论的研究，进一步加大各项救济措施的实施力度，从行政不作为的救济原则、救济对象、救济范围等方面入手，探讨如何健全行政不作为的救济制度，为完善具有中国特色的社会主义法律制度服务，为构建和谐社会服务。◆
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