“让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。”这是2013年12月的中央城镇化工作会议的精髓之一，这幅美好的画面为我国未来的城镇化发展指明了方向。城镇化要遵循规律，因势利导。城镇化的核心是以人为本，关键是提升质量[1]。
一、城镇化内涵认识的转变
城市化是指从乡村到城市不断转化的渐进的历史过程，城镇化是中国特色的词汇，是对城市化的发展。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》正式采用了“城镇化”一词。传统的城镇化概念是指农村人口转化为城镇人口的过程。反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。据中国社科院发布的《城市蓝皮书》，2011年中国城镇人口达到了6.91亿，人口城镇化率达到51.27%，城镇常住人口首超农村常住人口[2]。2012年城镇化水平达到了52.57%。城市化水平在30%以下是缓慢增长阶段，在30%到70%之间是快速发展过程，我国已到了城镇化快速发展阶段。随着城镇化的深入，我们发现城镇人口数量不是衡量城镇化的唯一指标，单纯追求人口的数量会使城镇化走向极端。
2013年中央城镇化工作会议强调城镇化与工业化一道是现代化的两大引擎。人是城镇化的核心，关键是提高城镇化质量。城镇建设，要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉。要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。
因此，我们追求的城镇化应该以科学发展观为指导，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，以人的城镇化为核心，全面提升城镇的文化和公共服务品质，在有序管理中实现人和社会及环境的友好变迁。
二、城镇化进程中“人”的突出问题
（一）农村剩余劳动力转移问题
美国发展经济学家刘易斯认为，剩余劳动力是指“边际生产率很小，甚至为零或负数的劳动力。”首先，我国农业和农村经济发展的根本矛盾是人多地少。由于我国农业人口基数大、比重高，人口增长速度远远超过农业发展对劳动力需求的增长，我国农村剩余劳动力平均每年以近千万人的速度增加，所以农村剩余劳动力的比率也随之增长。当前，我国可耕地面积却在逐年减少，调查显示，2009年全国耕地面积为13538.46万公顷，2012年则变为13515.85万公顷，而2013年全国净减少耕地面积8.02万公顷（120.3万亩）。与此同时，农业劳动生产率的不断提高也进一步催化了农业剩余劳动力的增加。
其次，城镇化进程的加快也造成了城镇化水平与农村剩余劳动生产力两者之间突出的矛盾。城镇化造成大量农民失去土地而无法继续从事农业生产，因此闲置的农村剩余劳动力为了自身生存不得不向城市转移寻找新的生存方式。再次，城镇人口收入高从而带动消费水平高、收入机会多，对农村剩余劳动力向城市转移产生巨大吸引力。另外，城乡教育水平、医疗卫生及社会保障等方面的差距，也对农村剩余劳动力的转移有着巨大诱惑和吸引。这其中也产生了劳动力转移的盲目性与无序性。
（二）城市务工人员社会保障欠缺
城镇化既要吸聚人口，又要留住人口，而这需要产业基础、政策配套以及深层次的社会认同。从1978年到2012年，城镇人口从1.7亿增加到7.1亿，但是这其中有一大部分人是被“城镇化”的。
农村转移的劳动力被称作“进城务工人员”，是指户口仍在农村但已完全脱离或基本脱离传统农业生产经营活动，主要在城镇各类所有制企业打工的劳动者群体。进城务工人员是城市建设的主力军，但在城市中处于边缘地带。他们没有享受城市福利的权利，这是不彻底的城市化，其原因主要是：从职业上看，进城务工人员已不再是从事农业生产的农民，而是在城市从事第二三产业的工人；从身份上看，他们的户口仍留在农村；从人际交往关系上看，他们不被城市居民所认同。由此可见，进城务工人员首先是一个职业与身份不一致的群体，这种不一致，导致他们在工作以及工作以外的诸多方面遭受着不平等的待遇，得不到社会支持，尤其是连最基本的社会保障权益也无法获得，享受不到各种失业、医疗和养老等社会保障和公共服务，在住房、子女入学等方面也存在着一定的问题和困难。城镇化是解决人的城镇化，不是土地的城镇化，不是农村的城镇化，不是楼房的城镇化，真正的城镇化是人的城镇化。如果说人口因产业聚集是一种外在的城镇化，那么进城农民内心融入城市，则是内在的城镇化。
（三）农村环境遭受破坏威胁民生
环境是衡量国民经济发展水平的重要指标。在农村城镇化进程中，经济的快速发展使政府产生了短期行为，重经济建设、轻环境和资源保护，致使农村区域小城镇基础设施建设投入严重不足，环境卫生管理滞后。首先表现为乡镇工业排放的各种有害气体、废水及工业垃圾等已成为影响农业生产、制约农村经济发展、威胁人民健康、影响社会稳定的重要因素。如，2012年5月福建省霞浦县福宁大沙工业园区部分企业偷排工业废水，污染了滩涂，导致当地村民养殖的跳鱼、白对虾死亡，严重影响了村民们的生产和生活。其次是随着农村城镇化水平的不断提高，生活污水、垃圾产生量迅速增长，农村环境承受的压力越来越大，而且大量废物不加处理任意排放，直接进入农业生态系统，使土地、水和生物资源遭受污染和破坏。
（四）乡镇企业发展滞后，难以挽留人才
多数乡镇企业尤其是欠发达地区的乡镇企业，普遍存在资金不足、技术落后、人才缺乏的困难。此外，管理不够规范、制度不甚健全等问题，从根本上阻碍着大批乡镇企业的正常发展。
进入20世纪90年代以后，由于社会背景和外部环境发生了变化，乡镇企业吸收大量农村剩余劳动力就业的作用逐渐弱化，其主要原因有三点：一是随着乡镇企业的发展，市场竞争加剧，迫使企业采用新技术新设备参与竞争，因而出现了乡镇企业资本有机构成不断提高，资金趋密，导致劳动力需求减少。二是进入90年代以后，中低档产品市场逐渐饱和，加上近年来亚洲金融危机对乡镇企业出口造成不利影响，以及乡镇企业就业成本的提高和乡镇企业的改制，导致精减人员现象频发。三是没有把加速乡镇企业的发展与兴建中小城镇结合起来，乡镇工业园区未能带动小城镇建设。
三、以人为本的城镇化道路探索
（一）人的城镇化
城镇化要解决的不仅仅是农民进入城市，成为市民，而是打破以户籍为藩篱的严格界限，废除身份等级，使中国社会从一个传统社会进入现代社会，这是城镇化的关键和核心所在。打破户籍制度的坚冰，罗尔斯说：“作为公平的正义是社会制度的首要价值。”[3]
政府有关部门应适时研究如何分类保障进城务工人员权益问题，在可能的条件下，严格按照国家有关规定，一视同仁地将进城务工人员纳入社会保障体系。推动农业转移人口市民化，制定持有居住证农民工同等享受居住地基本公共服务的具体办法，把进城落户农民在农村参加的医疗保险、养老保险规范接入城镇社保体系，完善农业转移就业人口参加企业职工基本养老保险相关政策和经办服务等一系列政策措施，创造条件让愿意成为城镇居民的农民工朋友如愿以偿。
1.完善就业、培训体制
政府要发展统一、开放、公平的劳动力就业市场，建立规范的用工制度。规范用人单位与进城务工人员的劳动关系，是保障进城务工人员社会保障权益的前提。要加大劳动监察力度，定期开展专项检查，努力规范劳动力市场和单位用工制度，尽快解决同工不同酬、同工不同享问题。做好劳动者的培训保障工作，健全培训体系。如以新生劳动力为主要对象的职前培训，以在业人员为主要对象的在职培训，针对城镇下岗人员的再就业培训以及针对农村劳动力的职业培训等。加强对职业技术和技能教育培训的激励。如广州中山市小榄镇鼓励外来务工人员求学深造，并给予奖励和资助。就业和技能培训体制的完善，既是对城镇务工人员生存发展的可持续，也是他们对务工城市感情的可持续。这样才能真正实现社会的友好和谐。
2.健全转移人口的社会保障
2014年1月1日起施行的《深圳市社会医疗保险办法》将农民工纳入地方补充医疗保险，参保人的医保待遇大幅度调高，率先实现了让不同群体在同一政策制度下享受同样的待遇。目前，广州市实行企业深户员工、异地务工人员、农村城市化人员、灵活就业人员基本养老保险制度一体化，并实现了基本养老保险关系的转移接续和新老转移办法的平稳过渡。符合条件的非深户参保人退休后一样可以在深圳领取养老保险金。照目前的标准，农民工参保人个人每个月只需比原来多缴费0.9元，总计也就4.9元，即可享受地方补充医疗保险待遇。同时，农民工医保门诊统筹基金的最高支付限额由原来的最高800元提高至1000元，大病门诊的报销比例由原来的80%提高到最高90%。把异地务工人员纳入城市社会保障这张“安全网”中，增加了他们对深圳的认同感和归属感。各地方政府可以此为借鉴，解决农村转移劳动力的社会保障问题，真正实现人的城镇化。
（二）环境的可持续
二战后，在政府和市场的双重推动下，德国走出了一条可持续的乡村城镇化之路，城镇化率甚至接近90%。德国主要是通过土地整理，把一些传统乡村转变为二三产业主导的工商城镇。在此过程中，并没有增加城镇建设用地，工商城镇周边的农业和森林用地性质不变，大都市区域内的郊区一、二、三产业协同发展。乡村城镇化也是我国要探索的路径。
1.严守耕地红线
第二次全国土地调查数据显示，我国人均耕地0.101公顷，较1996年第一次调查时的人均耕地0.106公顷有所下降，不到世界人均水平的一半。总体看，我国目前人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足。随着工业化城镇化的推进，保护耕地面临的压力会更大。2014年中央1号文件提出建立农业可持续发展的长效机制，促进生态友好型农业发展，要让过度开发的农业资源休养生息。把耕地保护放在更加突出的位置，从观念、机制、措施上严防死守耕地红线，确保“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”。农业是国家的命脉，城镇化过程中要守住底线。农民要改变生活，并不一定离开土地，农业产业一定要保留。
《中华人民共和国土地管理法》第74条规定，违反土地管理法律法规，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的行为，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的行为是破坏耕地行为。破坏耕地行为由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
2.低碳环保的城镇化
首先，加强环保意识。政府环境保护意识的强弱对农村城镇化的环境影响有着直接的关系，要以长远的眼光看城镇化，重视城镇化的科学规划建设、政府职能的转变，做到环境与社会的协调发展。
其次，政府要对城镇化进行科学的规划。社会与环境的协调发展，既要针对不同的城镇进行合理的规划指导，对土地资源配置进行合理的指导，体现出城镇的功能合理化、土地利用的最大化、城镇管理的方便化，又要有经营城市的理念，强化规划和经营，能够统筹兼顾，促进城乡的协调发展，如镇区规划中首先要把城镇的各项基础建设纳入统一规划，避免重复建设造成的浪费和不利的环境影响，强化各项工作；其次，在农村城镇化中实行功能分区，避免一些环境问题的产生；最后，要对农村城镇化中实行垃圾处理、污水、废气的处理等问题进行不断的改善。
（三）发展乡镇企业
余光中的《乡愁》很美，记得住乡愁的城镇化也很美，然而对于那些真正离开家乡的人来说，乡愁不是美，而是心酸。城镇化的另外一种方式应是就地完成。其中乡镇企业要承担起吸纳劳动力的责任。
20世纪80年代至90年代前半期，我国乡镇企业异军突起、发展迅速，吸纳了大量农村剩余劳动力。近年来，乡镇企业吸纳能力下降，并不意味着已无发展空间，而是应创造乡镇企业稳定健康发展的社会经济条件，调整其发展方向：一是调整产业结构，大力发展农副产品加工工业。农村具有丰富的农产品原料资源，发展农产品加工业是乡镇企业的天然优势。应大力发展农副产品加工、储藏、保鲜、运销业，逐步形成种养加工、产供销一条龙，农工商、贸工农一体化的产业链条，促进乡镇企业新一轮的增长，促进吸纳大量的农村劳动力。二是要大力发展农村第三产业，必须把交通、通讯、保险、金融、信息服务、技术服务等行业作为重点，积极发展，拓宽农村劳动力的就业渠道。三是明晰乡镇企业产权关系，有利于形成多元化投资主体，促进生产要素的合理流动和优化组合，解决乡镇企业缺资金、缺人才、缺技术的“三缺”矛盾，从而完善利益机制和风险机制，提高企业参与市场竞争的能力，使企业成为真正的市场竞争主体，从而为农村剩余劳动力的安置创造良好条件。
（四）建立和完善相关立法
英国是城镇化最早也是城镇化程度最高的国家之一，随着城市人口规模迅速扩张，市场主导的城镇化进程遇到了瓶颈，城市管理和规划成为迫切需要。20世纪初，英国首先颁布了 《住宅与规划法》等法律法规，政府通过法律、政策和各种规划体系对城镇化进行引导，在发挥市场主导作用的同时进行必要的调控，英国城镇化程度和城镇化质量都走在了世界前列[4]。
我国要完善《环境保护法》，淡化污染防治色彩，增加可持续发展的立法宗旨，增加有关生态保育与资源保护的原则性规定，明确环境保护主体的权利义务和环境保护基本政策；明确农业资源权属，促进资源的综合利用与集约型经营；在环境保护基本法中增加综合性的农业环境管理法律，规定环境资源管理体制，明确环境管理机构的权责，克服农村环境立法、执法、守法中的薄弱因素，推进生态城镇、城乡一体化环境管理进程。
总之，城镇化是一个自然的历史过程，推进城镇化要“顺势而为、水到渠成”，在尊重人、尊重自然、尊重市场的基础上，进行合理规划，实现中国社会从农业文明到城市文明的转变。
参考文献：
[1]中央城镇化工作会议，2013-12-15.
[2]中国人口城镇化率51.27%？[N]南国都市报·数字周刊，2012-10-27.
[3]【美】罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988年，第1页.
[4]谢振东.国外和台湾地区城镇化的典型模式及其启示[N].国家行政学院学报，2013.3.
[5]夏菁.姚望当前我国农民利益表达.现状及对策思考[J].中国特色社会主义研究，2007（6）.
[6]韩康.农村就业转移增长的困境[J].国家行政学院学报，2006，（3）.
[7]郑志龙.论城镇化中的环境保护[J].经济师，2007.
[8]吴上进，张蕾.公众环境意识和环境保护现状的调查报告[J].兰州学刊，2004-3.
[9]胡顺延，周明祖，水延凯，等.中国城镇化发展战略[M].北京：中共中央党校出版社，2002.
（责任编辑：赵静）
