[摘 要]公务员考核制度在现代人事行政中发挥着不可替代的作用。目前其制度本身以及运用方法上还存在着一些具体问题,给我国公务员激励机制的健全和发展带来了一定的困难。针对我国公务员考核制度的特点和存在的弊病,应完善与创新考核制度的基本思路和具体实践,以求力图准确、系统有效地掌握其实质并解决其矛盾,充分发挥公务员考核制度的基础功能和激励作用。
[关键词]公务员;考核;制度性激励机制;人事行政
[中图分类号]D630.3[文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2009)06-0044-03
近年来,我国公务员考核制度的建立与运用,打破了计划经济体制下人治色彩的干部人事管理体制,消除了“大锅饭”、“干与不干一个样”、“干好干坏一个样”、“能力高低一个样”等情况的延续发展,建立起了科学的、规范的、法制化的干部人事管理机制,这种做法收到了鼓励先进、鞭策后进的效果,激发了广大公务员的责任心,也使一些人有了危机感,改变了“一杯茶、一支烟、一张报纸看半天”的固有积习,出现了人人奋发进取、扎实工作、勤政廉政、争做群众满意的公务员的良好局面。另一方面,由于公务员的考核是一项比较复杂的工作,它的内容广、范围大、辐射面宽,加之我国处于一个变革创新的时代,公务员制度还刚刚起步,有关公务员考核的理论与经验也十分缺乏,难免会在制度本身以及运用方法上出现一些具体问题。因此,对我国公务员考核制度进行理论上的深入研究、制度上的精心安排和实践中的灵活运用,是激发政府有序运行、廉洁自律、公平行政、树立良好的政府形象和公仆形象以及提高办事效率的当务之急。
一、我国公务员考核制度中存在的主要问题
(一)考核标准体系的制定不科学
考核标准是考核制度自身最基础的环节,它是做好考核工作的前提条件。《中华人民共和国公务员法》中明确了我国公务员考核内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面,也指出了重点是考核工作实绩。但是这样的规定近于笼统和抽象,缺乏可操作性:一方面由于并无具体要求如何考绩,也无具体执行细则出台,以致于考核中仍然无法对工作实绩进行考核,依然是领导、群众评议一番,评个等次而已,重点考核实绩的要求基本落空。另一方面,事实上公务员的考核大多是定性的,而非定量的,政治评价作用依然很大。能、勤、绩、廉缺乏量化而难以比较,并且这五个方面的比例、权重没有明确规定,从而在实践中片面强调德能勤廉而导致考核失真的结果。另外还值得提出的是,《中华人民共和国公务员法》中只设置了四个等次:优秀、称职、基本称职和不称职。在实际工作中,这样的考核标准档次较为原则,设置偏少,跨度较大,不同程度地存在着给公务员考核“定档”不准的问题。公务员之间大同小异,“千人一面”,容易挫伤他们的积极性、创造性和自觉性,相反却使那些爱搞形式,不干实事的人和那些靠吃“大锅饭”混日子的人又有了新的市场。
这些情况都充分地反映了我国人事行政系统中在制定考核内容时出现了宽严不得当、繁简不适度、欠公平合理等问题,这些都带来了不容忽视的消极作用。做好考核工作,首要的一条是研究制定一个适用性、可行性和操作性都比较强的考核内容。只有这样才能将其所涵盖的指标项目贯穿于考核工作的始终,为考核工作提供一个针对性、规范性和合理性的大平台。如果考核内容的制定不科学,这会使得实施公务员考核时没有一个客观的尺度来进行衡量,就不能一直保持考核的正确性、彻底性和积极性。
(二)考核结果的使用措施不得力
公务员的考核必须严格按程序进行,这不仅是为了保持考核工作的严肃性,更重要的是为了保证考核结果,防止马虎草率和各行其是。然而,我国各级政府在实际的运作过程中,作为不可缺少的重要环节——考核结果的使用却经常性地出现在盲区,考核结果一边站的情况比比皆是。它的使用范围过于狭窄,较少地同奖惩、晋级、加薪、降职、调动等紧密结合起来。这时,公务员的考核已经被看作为一种对公务员工作绩效分等划类的鉴定工作,仅仅强调它的基础功能。考核是费人费力费时的,辛辛苦苦考核出来的结果资料,被束之高阁,有名无实,毫无作用,成了为考核而考核,大搞繁琐哲学,徒具形式,在很大程度上使考核工作丧失了活力。
作为公务员考核制度,原本旨在针对人的需要,采取一定的方法和手段来诱发人的动机,使人积极、主动、创造性地工作。正如邓小平同志所要求的那样:“必须采取严格考核、赏罚分明的措施,要根据工作成绩的大小、好坏,有赏有罚、有升有降,在各条战线上形成你追我赶、争当先进、奋发向上的风气。”然而,现在它却变成了一种强制性、压迫性的约束机制,使人消极、被动、呆板地遵守某些严格规定。这貌似激励实为变质约束的做法,客观地削弱了正常的激励、约束机制的作用,相反往往会造成被考核人员不愿意接受考核,考核人员会处于孤立的对立的境地,使考核工作不但不会收到良好的效果,甚至难以坚持下去。
(三)考核方法的主观色彩过浓
考核方法是通过考核目的的桥梁。从目前考核制度的实践来看,难以找到比较完善的考核方法。因为“无论在考核中采用哪种方法,都需要有一定的考核人员来进行考核,因而在考核中还不能完全排除考核人员主观感情上对考核结果的影响。”首先,考核人员的基本素质所带来的误差,如考核人员的认识水平高低、技术手段方法是否正确,必然直接影响对被考核人员做出的评价。一般来说,考核人员的水平越高,对人的评价越接近于客观;反之,则往往考核失当,考核效果不佳。另外,考核当中还会受到许多心理因素的干扰,比如人们所讲的“光环效应”、“期望效应”等(光环效应是指考核人员因对某种特点或某方面的考核结果,有清晰、强烈的主观观察印象而冲淡了对其他方面考核的结果印象而产生的考核误差;期望效应是指考核人员因为事先对被考核人员期望过高或过低而产生的考核误差),也会直接或间接地影响考核结果的正确性。
特别是有些考核人员的思想意识深处,现代价值观念没有完全确立,传统文化中一些封建落后观念却根深蒂固。官僚主义作风严重,整日高高在上,独断专行,颐指气使,不做调查研究,用主观想象,个人好恶恩怨的感情因素,形而上学的思维方式去代替客观分析。在选人用人方面,搞任人为亲、任人唯顺,只提拔与自己关系好的人员,或者论资排辈,把资历与才能等同起来。这样的结果,往往造成公务员深感不公平,以至满腔怨气、满腹牢骚、消极被动地应付工作,这是与激励效果背道而驰的,想通过考核达到的目的也就荡然无存了。更有甚者的是,一些公务员也不再以职位要求为工作准则,而是努力与上级领导、同事、群众搞好关系以期通过考核,目前出现“不跑不送,原地不动;只跑不送,同级调动;又跑又送,等待重用”的跑官现象,就是这种现实的缩影。从某种程度上来说,腐败的风气所产生的负面效应,正是阻碍健全和发展考核工作的根源所在。
二、解决我国公务员考核制度中存在的问题的方法和
途径
我国全面深入推行公务员考核制度,涉及到制度本身及其运行的改革、公务员制度的完善、行政体制的创新、民主政治和民众参政意识的发展以及对传统思想观念的摒弃等诸多因素,只有对上述因素或公务员考核制度所推行的社会环境有充分的认识并积极采取措施,完善与创新我国公务员考核制度的目标才能实现。
第一,制定度量合理的考核标准体系,尽量达到客观公正性。要防止在制定考核标准体系时出现宽严不得当、繁简不适度、欠公平合理等问题,重在把握一个“度”的份量上。中医里常讲的“热极生寒,寒极生热”的现象正给了我们一个很好的启发思想。具体来说,制定考核标准体系,要在调查研究的基础上,根据实际的工作要求与管理需要,广泛地征求意见并经过科学的论证,各地区、各部门、各单位紧密结合各自的特点,在与国家考核指导方针保持一致的前提下,制定一些灵活、详细、针对性强的考核指标和标准档次,特别是不同类型、不同阶段、不同目的和不同对象的考核内容,应有所侧重,不一定每次都要德、能、勤、绩、廉面面俱到。只有这样,考核内容才能具备考核中的尺度的价值,使之成为能全面真实地进行考核的基础环节和前提条件。在进行这项工作时,要注意下述问题:一是进一步完善职位分类,并在此基础上加强定量考核与定性考核相结合及注重实绩考核。其中应从“纯技术”的全新理念出发,积极地运用现代科学技术成果,运用先进的技术方法,尽量减少主客观因素对考核工作的不当影响,使考核标准的条条框框尽量达到标准化、度量化、具体化,体现其客观性、公正性以及合理性。二是考核标准档次的分解幅度要适当,应由原来的四个考核等次增加至五个等次,即特别优秀、优秀、称职、基本称职、不称职。关于增设“特别优秀”等次是基于为了比较准确和客观地反映每个公务员工作状况的优劣程度而考虑的。可以说,在制定考核标准体系的过程中,关键是要解决目前我国的职位分类还不发达的问题。我们都知道,职位分类是制定考核内容的准绳和依据。正如美国行政学者L·D·怀特所说,职位分类是基于政府公务员的利益,将其公务员职位就其所任工作性质、内容及责任,予以准确的定义,顺序的安排,公平的品评,以作为人事管理上公平处理的基础。可以说,在科学完善的职位分类制度下,我们才能相应地从容地解决考核标准体系中所出现的更为复杂琐碎的问题。从深层次的原因来考虑,在职位分类上出现这一困境归根到底还是由于政府职能没有转变好。当前,我国社会主义市场经济正在建立,而政府职能转变还没有跟上新经济时代的发展,因此,只有在循序渐进的机构改革的基础上才能形成科学与完善的职位分类,建立起客观的公务员考核标准体系。总之,面对我国职位分类许多急待改进与创新的地方,应必须在其理论基础、组成要素、排列方式和实际运用中花更大的气力去健全。
第二,做好考核结果的使用工作,充分发挥考核工作的基础功能和激励作用。要搞好公务员的考核,就应把考核结果的使用真正作为保持考核工作的生命力,促进人事管理科学化,提高人事管理工作整体水平的重要措施,抓好相关政策配套,严格把关,使公务员的考核结果要由形式的评定向实质的管理方面发展,由档案资料向奖惩依据方向发展,能上能下、能进能出、竞争上岗、岗上竞争。只有这样才能在发挥考核工作的基础功能的前提下,充分深化其激励作用。不过,“如果我们仅仅把考核结果作为激励公务员工作的积极性和提高工作的效率与效果,对公务员工作及其行为的一种控制,或作为奖惩、晋级、加薪、降职、调动等人事处置提供一种较客观的依据,那么,我们的考核工作还是很容易被人们所否认,被人们所抵御和指责。”这是从人力资源开发的角度来看的。每一个管理决策或每一项管理措施的背后,都必须有某些关于人性本质及人性行为假设为后盾。我们对人性假设的认识经历了从经济人到社会人到管理人到自我实现人等一系列过程。在当前时代下,人的个性化趋势更为突出,作为公务员来说,更需要一种和谐、友爱、团结、共同参与的工作环境,更渴望得到他人的理解、关心和尊重。因此,在面对这些不同于传统,有着全新性质的人性假设,我们在改变传统的以控制为中心,制度约束的管理模式的同时,更应强调以人为本,从人的心理、人的本性出发,使公务员的考核更充分考虑到被考核人员的自身需要,要从公务员本身的需要来判定我们的考核方针和政策,把公务员本身的潜能开发、绩效提高与个性发展列入到考核目的中来。换句话说,要把考核结果公开地用于满足公务员个人发展的各个方面,使每个公务员感到考核的“善意”所在。照此,考核工作才能有条不紊地遵循效价法则,进一步从中体现其制度本身内含取之不尽、用之不竭的能量。我们通常所说的效价法则是激励机制的一套“程序”,即以激励为前提,人们经努力工作产生绩效,一定的绩效会得到相应的报酬,而合理的报酬又在人们内心产生效价,效价就是报酬的价值。本质上说,考核就像一部加速器,为人力资源管理注入巨大的推动力,激励起公务员强烈的奋发向上的竞争意识,也必然会营造一个氛围宽松,带来无限生机和活力的人力资源环境。
第三,提高考核人员素质,加强群众参加考核和对考核实行监督,促进考核方法的科学性。要有利于对被考核人员做出客观公正的评价,尽可能地减少由考核人员的主观因素所产生的误差,这就要求一方面应提高考核人员素质。考核人员应具备的素质是多方面的,具体来说,要求考核人员要有坚强的党性、敏捷的思路、广泛的知识、较强的判断能力以及严格的纪律性。如何提高考核人员自身的素质,应少一点理论研究,多一些实践经历,这一点至关重要。针对前文所提及的关于考核人员素质的相关因素及问题的所在,应遵循“缺啥补啥”的准则。技术手段落后,就应加强专业操作技能训练;思维心态运行反常,就应健全心理调控;意识观念败坏,就应完善政治思想工作。这样做才能有针对性地建立一个健康的干部人事管理机制,从根本上来保证考核人员应具备的素质的形成。唯有树立科学的人生观、价值观和世界观,才能自觉地抵制贪污腐化,搞裙带关系、攀龙附凤等不良现象,在考核中体现用人唯贤、用人唯功的用人原则,使那些忠于职守、真实才干、开拓进取的优秀公务员脱颖而出;而且对那些严重违反政府行为方式和价值观念者,予以严格处理,作到要有铁的纪律、铁的手腕、铁面无私。只有加强考核人员自律意识,才能有效地影响和带动其被考核人员。通过领导所树立的“有识才辨才之术,有爱才惜才之心”的良好形象,使被考核人员勇于竞争,敢于承受优胜劣汰的结局,坚决摒弃关系风、人情风,以达到一种自我考核的目的,产生一种“见贤思齐,见不贤而内自省”的心理效应。可以说,从观念上进行变革和建设,使公务员树立与考核工作相关的思想、意识和价值观念,从而逐步消除传统观念中的一些劣根性。这样就使公务员考核制度具有内隐性的显著特征,它渗透、内化、深存于公务员的思想、意识和价值观念中,并且决定了该制度在实际的运行中的稳定性、持续性和影响的深远性。
另一方面,应采取积极措施有利于群众参加考核和对考核实行监督。以前,一些考核人员就热衷于搞那种绕圈子,“背靠背”的考核,不与或很少同被考核人员本人接触,从考核方式、考核标准到考核结果都不同程度地带有某种神秘化的色彩,由此带来人才难于发掘,耽误人才和用人乱点鸳鸯谱等弊病。为了能够防止“一言堂”的荒诞作法,尽量减少其主观色彩所造成的考核误差,有效的方法在于贯彻公开性和民主性,把领导与群众相结合的方法确定为考核的主要思路。考核的目的、范围、时间、方法、内容、标准、结果都要公之于众。考核委员会或考核小组必须有群众代表参加,要通过设立意见箱、意见簿,接待群众来信来访,广泛听取单位内外群众对每个公务员的反映。有条件的部门可以利用网络技术,建立诸如“公务员考核信息公告牌”的沟通渠道,来实现信息的获取与对话的进行。只有这样才能保证在考核中得到最有说服力和参考价值的评论,保证考核评估的客观公正性,减少或抵消各种带主观成分的偏见,体现公开监督和民主监督。当然,这项举措在很大程度上要依靠民主政治和民众参政意识的发展。
[参 考 文 献]
〔1〕中华人民共和国公务员法〔S〕.北京:法律出版社,2005.
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