[摘要]高等教育发展的历史从某种意义上说就是一部公立大学演变并进化的历史。公立大学既有着有效的行政级别优势、高效的社会发展引领机制，以及相对灵活的组织管理结构等独特优势，同时也在产权结构、决策机制、用人机制、组织结构等方面存在着一定的弊端。因此公立大学在发展过程中应当根据自身的实际情况，用现代大学制度对自身进行制度性改造，从而促进公立大学的进一步完善与发展。
[关键诃]公立大学；大学制度；缺陷；对策
[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1673—5595(2008)06—0105—(04)
一、问题的提出
公立大学，顾名思义，“公立”即国家及政府举办。“凡是由公共权力机关依照法定程序设立的大学都是公立大学。”高等教育发展的历史，从一定意义上说就是一部公立大学演变并进化的历史。大学作为一种具有历史延续性、并且是由多个或多重出资人共同支持和维护的社会公共事业，是一种“利益相关者组织”，具有公共性。民族国家以来，“铁的事实是，大学首先是国家的机构。”它的公共性更加浓重，因为国家和政府看到了传统大学活动中所内含的巨大的文化、经济、政治甚至军事价值和意义，看到大学是一个国家、一个地区社会整体发展所必需的文化及科学基础。在整体上大学从产生到发展经历了以下几个基本阶段：(1)行会式管理阶段。在四分五裂、高度分权的中世纪欧洲，“行会是为了保护本行业利益而互相帮助、限制内外竞争、解决个体成员困难等而成立的一种组织。行会内部实行民主，大学在充满想象地探讨学问中把年轻人和老一辈联合起来，由积极的想象所产生的激动气氛转化为知识的组织。”此时的大学组织结构和人员结构均不完善，学者们通过组织自己的行会组织来进行日常管理，虽然是采取一把抓的方法，但执行效率高，反映较快。(2)宗教式管理阶段。中世纪欧洲的多个分裂民族国家均存在着世俗与宗教、帝国与教皇旗鼓相当的二元权力斗争，在斗争过程中，受宗教势力压迫的行会组织演变过来的大学与宗教势力和教皇之间韵斗争是大学发展史上最重要的过程。“一部世界大学的发展史，可以说就是一部大学争取自由独立的斗争史”。“各大学在它们出现的城市里，由于它们成员的数量与质量，是一种令其他势力感到不安的力量的表现。它们在有时与教会势力、有时与世俗势力开展的斗争中，获得了自主权。”这个过程充满了宗教势力对大学的管理。(3)科层式管理阶段。马克斯·韦伯的科层组织理论可概括为五个要点：“为实现组织目标有确定的专业化职务；有严格的职位等级制；有严格的规章制度；有严格的人事制度；有完全理性的人事关系。”这一理论，完全适用于对中国公立大学组织内部治理结构的分析。中国公立大学从组织形式上看属于比较典型的具有上述五个特征的科层组织，在内部治理结构上其非科层表现并不突出。它与政府机关一样有明确的、严格的权力等级，这种等级在生活待遇和工作条件上执行相应的级差。它均有较为庞大的管理机构和大量的管理人员，在党务和行政管理系统，由党委书记和校(院)长两个牵头人，形成“双子科层组织系统”。此外，还有后勤管理等级系统。可见，科层式管理是其管理的最主要的特点和方式。 上述阶段性进程反映了大部分公立大学的发展历程。在知识经济高速发展、向管理要效益的今天，公立大学正在进行管理体制的改革，也在引进并融合先进的管理制度，以现代大学制度对公立大学制度进行改造，已经成为一种世界潮流，因此，对中国公立大学制度缺陷进行研究，对公立大学的发展与增强其核心竞争力具有重要意义。
二、公立大学的优势与劣势及其制度约束
(一)公立大学的优势与劣势分析
1.公立大学的优势
(1)有效的行政级别优势。中国公立大学对应厅局级和副部级的政治行政级别的设置是符合中国大学的特殊重要地位的，是其地位的标志，能够给社会树立尊重教育、尊重知识的正面导向，是中国政治上一个具有远见和智慧的安排，是政治上的分权和制衡原则的体现。政治需要分权和制衡，如果取消大学的行政级别，则大学的社会地位和影响力必然大大降低，甚至完全沦落为教育行政部门的附庸，其后果必将导致大学的自主权萎缩，以及教育行政部门权力的膨胀，最终将导致中国大学的集体矮化，而大学的社会地位和社会影响力及高级知识分子在社会中的地位都将大大降低，结果将是大学集体的官僚化。
(2)高效的社会发展引领机制。从历史上看，大学是“检验许多较为重要的社会生活的基本原理的场所”。北大领导的“五四”青年运动催生了马克思主义在中国的发展，影响中国近代文化的历史走向，北大成为近代中国社会文化的“晴雨表”，催生了社会的可持续发展。社会可持续发展既是一种理论、一种运动，也是一种社会结构，在可持续发展的背景下，社会的政治结构、经济结构、文化结构在大学的引领下必将发生相应的变化。“在中国，当每年超过四五百万的大学生走出校园，当大学所拥有的科学家和工程师超过全国总量的1/4，大学实际上已在知识创造和科技传播的过程中悄悄改变着社会的文化生态。”
(3)相对灵活的组织管理机制。中国公立大学的组织管理结构和整个社会大系统有着很强的“同构性”，除了教学研究结构(校长和分管副校长及其下设的教学院、系、部、研究中心、所)、行政结构(校长和分管副校长及其下设的办公室、人事、财务、科研、教务、学生、离退休、外事处、后勤部门)之外，还有党群结构(党委及其下设的办公室、纪委、监察、审计、组织、宣传、统战、学生、团委、工会等部门和基层组织)，形成了内部组织结构的“三足鼎立”模式。这个模式中，“科层制管理”发挥了巨大的功效，很大程度上实现了马克斯·韦伯所认为的“等级分明的科层组织制度比其他任何组织制度都更加优越，科层组织在实现组织目标方面比其他所有组织形式更为有效。”
2.公立大学的劣势
(1)集权管理。在市场化、科层化的环境下，中国公立大学行政权力急速扩张，无数的处、委、办、科，还有公司等，满眼见到的都是官。过度行政化、官僚化、集权化的后果，造成了大学除了听命于政府和上级教育主管部门外，基本上不受校内教职工和社会的监督；导致了愈演愈烈的“官”、“学”两栖现象，吸引一批批大学教师往仕途奔，一些人一旦获官，出为教授，人为官员，形成集权式管理。由于权力过于集中在某几个官员手里，缺乏集体民主的决策机制，尤其是缺乏约束领导者行为的有效监督，决策就不会有效，就会与大学本质属性背道而驰。集权管理在充分地实现了自身利益最大化的同时，也使得大学生态出现了实利化、金钱化、官场化的浓厚氛围，严重扭曲了大学作为知识传授地和新思想发源地的属性。
(2)近亲繁殖。大多数的中国公立大学在用人方面偏重于使用近亲，而不能对社会优秀人才进行
“择优录用”。由于挑选应届毕业生“留校任用”是其传统，几十年的“自产自销”导致在一些大学里，师兄、师叔、师爷——三四代同堂比比皆是。这种近亲繁殖虽不是实质的婚配，但其造成组织的僵化、愚化、弱化、腐化与退化现象，却是同理的。增加了大学管理的难度，制约了学科建设的发展，影响了教学质量的改进，破坏了大学的学术底蕴。近亲繁殖所构建起来的“学缘”家族中，处处流露出的是封闭、权威、服从、迷信，通常会把应有的全部学术底蕴破坏殆尽。这与知识经济时代对大学的发展要求是格格不入的。
(3)权力失衡。中国公立大学行政权力和学术权力失衡集中表现为，学术权力没有得到应有的重视和有效利用，二者界限模糊，常常交织在一起，造成分工不明，责任不清，相互越位。概括起来就是“五化”：学术权力行政化，行政权力学术化，大学管理机关化，学术权力操作随意化，学术权力主体弱化。学术权力的主体是教授级人物，而教授的过量和早熟导致教授贬值。加之现在的教授精神气质和专业水准较之过去的教授相距甚远，这是真正导致教授身份危机的核心原因，教授因而丧失学术权威地位而被边缘化。
(二)公立大学的制度约束分析
上述公立大学发展进程中所出现的问题，大多与其制度特性紧密相关。为此，应以现代大学制度为参照系，从不同的侧面分析公立大学的制度约束问题。
1.决策机制方面
决策机制是现代大学管理机制的重要组成内容。作为中国公立大学举办者，政府有着至高无上的权力，牢牢控制着公立大学的战略性决策权和书记、校长任命权等重要权力。受举办者委托管理公立大学的决策者(书记、校长或由专家组成的群体)往往实行集权式领导。这导致了在大学决策中，个体经验的作用往往被“经验”地赋予了组织价值，但由于时间压力、注意力分配、权力差异等因素影响，决策者们往往难以形成群体思维。在不少的决策中，书记、校长等决策者往往只凭借阅历、专业和个人实践智慧作出决策判断，依靠过去的经验与别人的经验，并由“此经验”排斥了群体外的意见和判断，使决策陷入了经验固化的陷阱，直接导致了决策的失败。
2.用人机制方面
改革开放以后开始起步的高等科研机构的发展，在初期，确实存在着人才匮乏的窘境。当时，国内有科研人才培养实力的机构实在不多，科研梯队的建设还是主要依靠自己培养、自己消化，近亲繁殖不啻是一条高效的人才生产流水线。此时的近亲繁殖有一定历史合理性。随着高等教育的发展，这种合理性所依赖的社会历史条件渐渐地消解了。大学和科研机构业已成为职场中的宠儿，很多大学都在理直气壮地放言要在世界范围内延揽专才，与此形成鲜明对照的是，近亲繁殖却仍然很严重，并且十年内甚至更长时间内不会有本质上的变化。因为在用人机制上，人事部门和负责引进人才的领导是中国人情关系社会的一分子，在师生之情、校友之谊面前，或出于关怀，或碍于面子，或有“武大郎开店，不招高个”的心理，有什么选择比留自己的毕业生更省事、更方便、更自然?又有哪一种人事制度，来为此把关?尽管公立大学内外有别的用人做法对于公立大学的发展并非完全不利，但对于公立大学的长远发展来说是十分不利的。
3.组织结构方面
在大学发展的进程中，公立大学内部的管理组织结构也是随着社会的进步、经济的发展和管理复杂程度的提高不断改进的。大学在刚刚诞生的时候一般并不过多地考虑自身的组织形式问题，只是从生存的动机出发，摆脱压迫以获取自治，凭经验与自然分工进行组织管理。当其发展到一定程度或规模后，简单而原始的组织形式逐渐显现出不适应，组织形式的规范化才提上议事日程。从目前中国众多的公立大学组织形态来看，“金字塔型”组织结构(即前面说到的科层制管理)是比较受青睐的。因为“金字塔型”组织形态的优势是看得见摸得着的(前面已论述)。但其缺点也是明显的。因为这种权威是分层的，从而导致协调的不力；同时，层层的权威化容易在管理中造成逆反心理(2007年中国人民大学政治学系的‘张鸣教授事件’就是典型代表)，从而导致大学管理的低效率。从现代大学发展的进程和要求来看，公立大学的这种“金字塔型”组织形态将逐渐趋于扁平化。
4.产权结构方面
以现代产权理论审视中国公立大学，“公立大学是国家出资举办的大学，其产权全部归国家所有，不是独立的产权主体。因此，国家是所有者，大学是经营者。”公立大学产权制度的一个显著特点是产权高度集中在政府手里。公立大学普遍存在教育产权与职责模糊这一体制性缺陷，抑止了高效率的学校组织形式的产生，削弱了大学的自主权。在传统的计划经济体制下，政府既是管理主体又是办学主体，大学仅仅是政府的附属物。尽管法律赋予大学应有的权利，但在现实中并没完全落实，投资者、办学者、管理者与学校教职工在财产方面的责、权、利的关系也难以理顺。这样的产权结构显然是不合理的。单一的产权结构导致政府及其相关部门对大学的干预，限制了大学的发展。高度集中的产权结构无法产生对政府委托管理大学的管理者的制约及监督机制。因此，尽管这样的产权结构也促进了大学的发展，但公立大学要想走向现代大学制度管理，开放产权是一条必经之路。
三、完善公立大学制度的对策措施
(一)决策机制由集权型向制度管理型转变
首先，政府委托管理大学的领导人在作出重大决策时，应集思广益，听取专业人士的意见，在调查研究的基础上科学决策，改变过去那种凭直觉的做法，减少决策低效率的状况；其次，提倡教职工参与，鼓励教职工对大学提出合理化的建议，改变过去那种片面要求下属服从的做法，鼓励创新，调动教职工的积极性和创造性；再次，应进行有效的授权，应对大学里的文化人的能力予以充分的信任，赋予其相应的责、权、利，领导者给予必要的指导和监督而不是占有相关资源而不有效配置。当然，现代大学制度并不是简单地依照某个模式进行改造，而是对大学行为能力的系统建构。制度的相对稳定、公平和严肃性，既体现了教职工的最高利益，又有利于产生正确和民主的决策，有利于弘扬开放、合作、先进的现代大学文化。只有在公立大学内部摈弃封闭与狭隘的集权决策方式，所有员工的积极性才会调动起来。
(二)用人机制要内部培养与外部选择相结合
公立大学要改变只信赖自己人的用人指导思想，对人才的招聘、选拔、任用和晋升应强调能力而非关系。当然，公立大学在强调能力的同时也仍要考虑其他的一定的关系，即人与人之间交流沟通的关系，组织成员之间要有和睦的人际关系，一个人要有善于交流沟通的能力，这是一个员工的优秀品质之一。里里外外都充满着良好的人际关系，在很大，程度上就是一个组织顺利发展的血脉，这有利于大学组织的长远利益与健康发展。但在知识经济时代，面临经济全球化、管理信息化、知识化的挑战，大学成员自身高深专门的专业知识、创造性和团队协作等能力对大学而言显得更为重要：至于在新的用人机制下，公立大学要实现持续发展，既要高度重视组织内成员的培训与提高，开发自身的人力资本，又要善于运用社会上的人力资源，大力选拔和招聘自身急需并适用的外来专业化人员，给他们以锻炼和发展的平台，提高公立大学的竞争力。
(三)组织结构由金字塔型向扁平型过渡
扁平化的组织形态顾名思义是一种尽可能减少管理环节和层次而扩大管理跨度的一种管理方式。由于管理环节和层次的减少，管理的效率必将大大提高，管理层次之间的矛盾也可以减少到较小的程度。教职工的意见可以直接传达到决策层，决策层的思想也很容易传达到操作层。构建扁平化组织结构，有利于构建与现代管理接轨的平台。在传统的金字塔结构中，领导者凭借经验总揽一切，下属人员很少得到锻炼，而且领导者难以从日常事务中摆脱出来，专门从事大学战略性决策。若公立大学进行适当分权，让组织结构变得扁平化些，比如实行矩阵型或事业部的组织结构，增大下层人员的自主权力，让领导者专门从事长期的战略决策，这样既提高管理效率又培育了人才。
(四)产权结构由一元化向多元化转制
产权具有以下三层含义：产权是排他地使用资产并获取收益的权利；产权是剩余索取权，谁获取剩余，谁就拥有资产；产权是剩余控制权形式的资产作用权力。由现代产权经济学关于产权的定义可推断出，产权明晰可以解决外部性或权利界定不清产生的低效率问题；产权明晰对从事经济活动的主体能起到激励作用。因此，不同的产权结构，会导致不同的体制效率，产权清晰对社会经济活动会产生相当大的促进或制约作用，要提高资源配置效率，降低交易费用，必须以产权的界定为前提。为此，将市场机制引入公立大学领域，将部分公立大学交由社会组织或个人经营，一方面，能促进公立大学形式多样化，在一定程度上减弱政府对公立大学的垄断权力；另一方面，由于当前政府对公立大学管制过度，借助“转制”这一办学形式，能很好地促使公立大学办学效率快速提升。
[责任编辑：夏畅兰]
