摘 要：中央与地方的权力配置是国家制度的核心问题，建国以来，我国中央与地方的权力配置一直由中央掌握，但随着市场经济和民主政治的发展，这种中央掌控的集权与放权模式已经不再适宜。放眼世界，各国在权力纵向配置方面有不同的发展，主要体现在中央与地方关系的法治化与制度化。
中央与地方的权力配置需要通过国家立法的形式明确，使权力划分得到法律的保障;在权力归属上可以参照其他国家的一些经验并结合我国的国情，作出合理、合法、公平、高效的划分;在中央与地方权力出现争议时，应该由独立的司法审查机关作出符合法治要求的裁决。以上这些都是本文所要解决的问题。本文将主要参考比较典型的美国联邦制的分权模式，结合我国国情，对我国中央与地方权力的配置问题作出比较细致的探究。
关键词：国家权力;中央与地方关系;权力配置
一、中央与地方权力配置的理论研究
（一）中央与地方关系的相关概念
中央与地方的概念主要存在于单一制国家，地方是相对于中央而言的，不同学者对其范围有不同的认识，一种观点认为地方的范围是十分广泛的，是指所有的非中央的区域或单位，包括地区;另一种观点则认为地方仅指国家的一级行政区域，以我国为例，中央与地方关系指的是中央与省级辖区的关系。而在联邦制国家中，不使用中央与地方的概念，以美国为例，州政府并不被称为“地方政府”，只有州以下的地方团体才被称为“地方政府”，它们和各州之间的关系就相当于单一制下地方政府和中央政府的关系。
尽管不同学者对中央与地方关系的概念有不同定义，但也只是研究角度有所不同。从这些概念中可以发现学者们研究的出发点主要集中于两个方面：一方面是央地关系主体，有的学者认为是中央政府与地方政府之间的关系，有的学者认为是中央国家机构和地方国家机构之间的关系;另一方面是央地关系的权限范围，包括立法、行政、经济、军事等等方面。由于学者意见的差异和问题本身的复杂性，我们很难对中央与地方关系给出一个确定性的定义。
（二）中央与地方权力配置的基本理论
1.中央集权理论
中央集权理论源于传统的主权理论，在西方国家，主权是在君主和教皇斗争的过程中产生的概念。1576年，博丹在《国家六论》中首先阐述了主权概念，将其定义为“共和国所固有的绝对和永久之权力”，是“独立于法律之上的最高权力”。1从博丹开始，产生了主权归属的双重性——主权究竟应该归人民所有，还是统治人民的政府所有。之后霍布斯通过解构“人民”的概念解决了主权二元论问题，几乎取消了人民的所有权力，并将主权置于政府的统治机构——立法机构手中。和博丹一样，霍布斯认为主权吸收了所有的公权力，并且是不可限制、不可分割的绝对主权。霍布斯之后，斯宾诺莎和普芬道夫等荷兰自然法学家发展了有限形式的主权理论，同时英国光荣革命的成功巩固了议会主权国家，用实践解决了主权问题。之后，卢梭的人民主权理论又复兴了霍布斯的绝对主权论，唯一区别就是主权者的性质问题。
从传统主权理论可以看出，主权被认为是绝对的、不可分割、不可限制的，从而在权力的配置上形成了中央集权制度，总结起来，中央集权理论有以下特点：
从权力来源的角度讲，地方政府的权力来自于中央的分配，地方政府作为中央政府的代理机构行使职权，在法律上、政治上、经济上、人事任免上完全从属于中央，即便有一定的自主权限，其授予或取消、扩大或缩小也取决于中央政府授权。
从权利制衡的角度讲，中央政府掌握了最终的裁决权和监督权。地方政府对中央政府没有制约的作用，地方权力是中央政府权力的地方延伸，是中央的附属。未经中央授权，地方政府不可擅自制定法律，而且在执行政策时，要随时接受上级政府的指挥和监督。
2.地方分权理论
随着时代发展，那种主张至高无上、不可分割、不可限制的主权思想受到越来越多质疑，这种权力在现代宪政构架中是没有立足之地的。“现代宪政的核心思想是所有权力都要受到约束。”2“立宪政府政治结构理论的重要组成部分，必须是关于地方政府的设计。”3地方分权与自治是近代宪政的有机组成部分，无论对任何一种国家体制来说，都在某种程度上把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位。
分权意味着将权力分割、分立或者分工，宪政架构下的地方分权指的是中央和地方政府分别在宪法和法律划分的事务范围内，享有充分的自主权。地方分权不同于授权，分权各方所享有的权力是由法律直接规定的，中央政府无权干涉地方政府行使权力，地方政府也无权干涉中央政府行使权力。但授权则是权力由中央分配给地方，地方权力的有无或大小均取决于中央的决定。
地方分权和自治是对权力过度集中的一种制衡力量，即以中央地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重地方居民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。4从国家与个人的关系上看，地方分权可以尽可能的保障整体和部分（甚至是个体）的利益平衡，地方分权引起地域政治、文化、经济结构的差异化，普通的民众可以通过“用手投票”和“用脚投票”实现个人偏好，促进地方政府的政策调整，所以说，地方分权起到了更好的政治杠杆作用。
二、地方分权的必要性分析
（一）中央与地方权力配置的发展趋势
从理论上看，一般认为，主权分为对内和对外两个层次，分别为“对人主权”和“领土主权”。5这两个层次都是相对确定的概念，一旦形成很难发生实质性的变化，中央与地方关系所讨论的主要是对内主权的层次。传统主权学说认为主权是至高无上且不可分割的，但毕竟主权理论是社会和政治发展的产物，会随着社会和政治的发展而消亡。在过去的一个世纪，主权理论不断受到挑战，拉斯基在1941年《政治语法》中指出：“由于主权这个概念至少可能产生危险的道德后果，其事实上的正确性也很有疑问，因而放弃这个概念将给政治科学带来长远的好处。”6到二十世纪下半叶，主权逐渐退出了国内法的领域，今天，即便我们常常提到“主权”，也通常是在国际场合，指代一个国家独立自治的权力。
在实践上，美国的实践首先打破了传统的主权理论，1787年—1788年，美国制宪并创制了联邦制度，美国的宪法对政府的授权十分有限，任何层次的政府都没有主权，因此，美国并不是采用政府主权说，但美国的人民主权思想也不同于卢梭的人民主权说，后者杜撰了一个不可知的“公意”概念，前者却实实在在的肯定了人民的“制宪权”。其后，不少的单一制国家也开始采取三权分立和中央与地方分权体制，即便在单一制的中国，也开始采取诸如自治区和经济特区等手段解决地方问题。
理论和实践证明，主权具有可分性，随着时代和社会的发展，分权模式逐渐成为保障宪政和民主的重要手段，也是提高国家管理效率和质量的必要途径。在法治原则下，法治得到不断的加强，人治被不断的削弱，中央与地方的权力配置也逐步出现法治化的趋势：首先，中央与地方的职权由法律明确规定。其次，中央政府与地方政府发生争议大多采用司法解决的办法。最后，如需对地方政府的结构和职权进行调整，都要从修改原有的法律、制定新的法律着手。
（二）我国中央与地方权力配置存在的主要问题
1.权力配置缺少法律依据
我国的1982年宪法虽然没有明确的提到“国家主权”或者“单一制”的字眼，但宪法毫无疑问地规定了人民主权原则和单一制的政体结构。我国实行民主集中制，“一切权力属于人民”，这种从基层自下而上地选举代表组成国家权力体系的制度应该说是相当民主的。但问题在于，中国面积广大，人口众多，怎样才能保证被选到“金字塔”顶端的代表仍能代表选举地方的人民利益呢？或者说，怎样才能使得最高国家权力机关能够平衡各地方的利益，实现有效的管理呢？在这个时候，地方分权就凸显了它的必要性。
目前，我国现行宪法并没有明确规定中央和地方之间的权力关系，只有第3条有些模糊地界定了中央和地方的职权：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”事实上，在这种单一制的宪法框架下，地方的权力基本都是来源于中央的授权，纵观建国以来的央地关系，始终都陷于一个“一放就乱，一收就死”的怪圈之中，这一放一收都取决于中央的决定，因为决定权在中央手中，所以它始终在疲于应付不断出现的央地矛盾，由此可见，这种行政化的分权模式无法实现地方的有效自治。
2.中央与地方的权力同构性严重
中央政府拥有最高且最为广泛的权力，虽然中央制定政策会授权给地方一部分权力，但我们可以发现，除了特殊权力，如外交、国防之外，中央与地方的权力构成几乎类似。我们可以将权力分为三类：专属于中央的权力、专属于地方的权力以及中央和地方共有的权力。我国央地分权所面临的重要问题是：中央专属权力仍旧掌握在中央的手中，央地共有权力的最高决定权也掌握在中央手中，本应专属于地方的权力也受到中央政府的干预。这种职责同构的权力分配方式会导致两方面的后果，首先，中央所要处理的事务增多，管理错位，导致行政资源浪费。再者，地方政府缺乏独立性，行政效率降低，不利于发挥地方的自主性和积极性。
3.司法审查机制的缺位
由于我国行政化分权的现状，当中央与地方的权限发生争议或者中央与地方的法律发生冲突时，中央的所制定的法律和拥有的权限必然高于地方。但在法治比较发达的国家，当两者出现冲突的时候，往往通过司法程序进行裁决，而我国正是缺少专门解决这种宪法争议的法院。
在我国的宪法中，对于法律的审查权被赋予了全国人大及其常委会，但由于其非专业性和其他现实原因，全国人大及其常委会几乎没有行使过这项权力，但即便全国人大及其常委会行使了这项权力，也存在一定问题。我们知道，根据法治的原则，任何人都不能做自己的法官，解决一项法律或权限争议必须由独立的机构进行，这种独立包括人员、职权、财力等各方面的独立，而如果由全国人大及其常委会去解决自己制定的法律与地方政府规章之间的冲突，显然是不合理的。
（三）地方分权的价值
1.促进地方自主发展和良性竞争
一个地方的生活环境、地理环境、经济环境、资源状况、传统文化和习惯都有其特点，地方政府相对于中央政府更加了解地方的事务，因而完全可以做出最符合地方利益的决策。如果将各地政府看做企业，全国是一个大市场，那么最理想的地方运营状态将是“市场维护型”的，各地政府可以发挥自身优势，创新制度，吸引资金、人才等资源入注。有时候，一些政策和制度的优劣很难在早期判断，但通过地方自治，发挥地方能动性，可以为制度创新提供理想的实验场所。
2.促进民主政治
地方分权使地方政府获得了自主权，不需要以中央的领导为工作准则，而是直面地方人民，意味着普通公民对地方管理有了发言权，这样才能摒弃“政府主权”的意识，实现真正的“人民主权”。与此相对，地方分权也提高了公民参与地方管理的热情，政府机构规模更小，便于选民控制。地方民众通过“用手投票”可以选出符合自己利益需求的政府，即便选举结果不如自己意愿，也可以“用脚投票”去符合自己要求的地方生活。
3.控制政府权力
地方分权是一种纵向权力配置模式，也是一种纵向的权力制衡制度。中央集权的权力配置模式往往造成“大政府”的现象，而权力纵向制衡使得地方政权可以有效控制中央权力的滥用，同时，中央政权又能对地方政权予以适当干预，避免其压迫地方少数人。但前提是，两者能够保持应有的独立性，这样不会导致地方政府因受到中央政府的限制而妥协或者地方政府权力过大脱离权力制衡的轨道。
三、中央与地方权力配置模式建构
（一）中央与地方权力配置的依据
虽然中央和地方实行分权，但两者显然不是完全独立的王国，在纷繁复杂的社会事务中，有些事务需要中央处理，有些事务需要地方自行解决，有些事务则要中央和地方共同管理，最和谐的状态就是让两者各得其所，各自管理最合适自身的事务。
1.库利法则
“库利法则”要求根据调控对象的内在性质，区分全国性和地方性事务，从而为联邦和各州的贸易调控权限规定了更为实际的标准。虽然“库利法则”源于联邦制国家，但对于单一制的中国同样适用。根据事务性质，如果事务需要全国性的调控，那这部分权力应该划分给中央控制;如果事务带有地方特色，由地方调整更为合适，这部分权力就应该归属地方;除此之外，如果事务属于全国调控的范围，但不同地方各有其特殊性，只要中央没有通过法律优占，地方就可以和中央一同行使这部分权力。
2.全国影响理论
如果说“库利法则”确立了中央与地方分权的基本标准，那“全国影响理论”则完善了这个标准，为判断界限模糊或混合的事务提供了一个切实可行的方法。“全国影响理论”指的是，有一些事务原本按性质来讲应该属于地方，但由于其带有全国性的影响而交由中央来调整，从而平衡全国利益，需要注意的是，中央与地方权力的划分标准是有关事务的影响范围，而不是其重要程度。它与“库利法则”并不矛盾，因为“库利法则”所确定的分权结果并不是一成不变的，随着国家和社会形势的变化，面对国际交往的发展，权力的划分也会有所变动，但由于法律的稳定性和滞后性，这种变化可能不会马上随之改变，“全国影响理论”便为其提供了一种更为灵活的处理方法，使得行政效率与利益平衡得到保障。
具体来讲，“全国影响理论”不同于“国家紧急状态理论”，它一旦确认了权力的归属，就具有稳定性和长期性，而“国家紧急状态理论”则是为了一个临时性的立法而提供的依据。“全国影响理论”不仅适用于从未出现的权力归属问题，还适用于原本属于地方权力而后具有全国影响的事务，这一点正好体现了“全国影响理论”对“库利法则”的补充以及自身的灵活性特点。分辨全国影响性的事务要从三个标准入手：判断事务是否具有单一性、独特性、不可分割性。这三个标准比较抽象，如果采用类似数学上的反证法或许更好判断一些，即考虑地方在调控这些事务时，一旦失败，是否会给其他地方造成恶劣影响，这一判断方法被称为“地方能力局限”标准。
（二）制定“中央与地方关系基本法”
1982年宪法没有针对中央与地方关系的明确规定，我国也不存在规制中央与地方关系的基本法律，因而对于中央与地方权力的配置也没有法律依据。为了平衡整体利益与局部利益，提高政府的运行效率和效果，应当制定一部《中华人民共和国中央与地方关系基本法》（简称中央与地方关系基本法），以下就这部基本法所包含的部分内容进行阐释：
1.总则
依照1982年宪法第三条的规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”基本法应结合前文所述的“库利法则”和“全国影响理论”的思想，确定地方事务地方自主管理的原则，只有当超出地方管辖范围的事务才由中央直接管理。这样，就以法律的形式明确了中央与地方的权限，使得地方在权力配置方面拥有同中央平等的地位。
2.中央与地方的事权关系
第一，要明确中央与地方的立法权限。建议确定中央专属立法权、地方专属立法权、中央与地方共享立法权。对于权力的归属按照事权性质来确定，一些模糊的权力归属问题只要中央没有立法优占，地方可以在管辖范围内进行管理。
第二，要明确中央与地方立法的效力。由于权力依据事权性质而配置，地方立法的效力并不低于中央立法，如果发生中央与地方立法冲突问题，应以“中央与地方关系基本法”为准绳，通过司法程序解决。
3.中央与地方的财权关系
中央与地方关系基本法对于财权的规定总体上沿用分税制，但在具体制度的设计上应给予地方更大的空间。首先要适当增加地方财税的立法权力，允许地方在合理的限度内根据自身情况调整税率。再者，中央的税收转移支付应遵循合理、公开、高效的原则，在中央的统一领导下，地方能够广泛参与决策的制定。
4.中央与地方权力冲突的司法解决机制
一部基本法不可能将所有问题解决，随着情势变化，中央与地方的权力冲突不可避免，运用司法解决机制是最为公平的解决方法。中央与地方关系的法治化主要靠司法解决机制来保障，在下文中会专门进行探讨。
（三）建立司法审查制度
在一个法治国家，中央与地方权力的冲突往往是通过司法途径来解决的，所以本文建议在我国建立专门审查法律规范的司法审查机关，分为中央和省级地方司法审查机关，分别对全国人大和省级人大负责。
司法审查机关独立于政府和其他司法机关，独立行使审查权，可以对已经生效或者未生效的法规、规章以及规章以下规范性文件的合宪性与合法性进行审查。为了确立司法审查的效力，规定司法审查机关对于宪法、法律、法规以及其他法律规范的解释对所有法院和政府机关都有约束力。
司法审查机关人员构成必须相当精简，这是为了避免司法大众化和影响司法效率，本文将司法审查机关的人数设置为15人，其中设一名负责人主持工作。中央司法审查机关的负责人由国家主席提名，其余人员由国家主席根据主任建议提名，所有人员经全国人大任命，对人大负责。省级地方的司法审查机关负责人由省长提名，其余人员根据负责人建议提名，经省级人大任命。7
中央司法审查机关与地方司法审查机关在级别上没有高低之分，地方司法审查机关独立作出的审查结果不受中央司法审查机关的影响，但在两者作出的审查结果的效力上有所不同，这取决于两者的审查范围不同。中央与地方司法审查机关分别审查本辖区内的法律规范，保证自己辖区的法律规范具有统一性，地方的司法审查结果在地方辖区适用，中央的司法审查机关不得干预，但中央在其审查范围内进行的审查，其结果及于全国，效力范围更广，当然，如果中央逾越了审查范围造成审查结果与地方审查相抵触，则中央的审查结果自然失效，除此之外，中央司法审查机关对于宪法和法律的解释同样约束地方司法审查机关。当出现地方司法审查机关审查的对象属于本辖区的法律规范，但审查依据属于更高层级的法律规范的情景时，地方司法审查机关可以作为初审作出独立的审查结果，中央司法审查机关作为最高上诉机关管辖。最特殊的情况是地方司法审查机关审查地方性法规，由于地方性法规由地方人大或其常委会制定，而地方司法审查机关对地方人大负责，因而不适宜审查，应由中央司法审查机关进行。
在中央与地方权力配置方面，司法审查制度可以起到解决争议、监督权力运行的作用。首先，当中央与地方在权限划分上出现分歧时，双方作为平等的当事人进行诉讼，由于涉及《中央与地方关系基本法》，应由中央司法审查机关进行审查，通过诉讼程序判决权力归属问题，甚至对法律作出解释。其次，在地方辖区内部，地方政府也不能随意行使权力，要受地方司法审查机关的监督，当地方政府制定的规章或其他规范性文件违法时，地方司法审查机关应及时作出审查，确保地方政府依法行使职权。
结语
中央与地方的权力配置问题是个复杂的体系问题，除了完善制度方面的设计，还需要具备许多现实性前提。但改革之路漫漫，等待时机并不是安于现状的借口，只有通过不断的尝试与反思才能促进制度的发展。我们可以多借鉴国外的先进经验，但不能纯粹依靠移植，任何一个国家的良好制度都离不开这个国家土壤的培育。因此解决我国权力配置的根本途径，还是得从我国面临的现实性问题入手，采取一种前瞻性的态度和坚定的决心才能实现制度的良性发展。
注解：
1Jean Bodin， Six Books of the Commonwealth， M. J. Tooley trans. Oxford： Basil Blackwell， p.25.
2张千帆：《国家主权与地方关系——中央与地方关系的法治化》，中国民主法制出版社2012年2月，第14页。
3[美]斯蒂芬·L.埃尔金，卡罗尔·爱德华·索乌坦：新宪政论[M].周叶谦译，北京：三联书店1997年，第156页。
4何君：《我国中央与地方关系之探讨》，中国政法大学2006年4月。
5蔡宗珍：《国民主权与宪政国家之理论结构》，载《月旦法学杂志》1997年第1期。
6Harold J. Laski： A Grammar of Politics（4th Ed）， London： Allen and Unwin （1938）， p.106.
7参见张千帆：《国家主权与地方关系——中央与地方关系的法治化》，中国民主法制出版社2012年2月，第365页。
