摘要:随着大学毕业生人数的迅速上升和就业压力的不断加大,大学生创业慢慢进入人们的视线范围。正是因为大学生创业的许多优势,其研究越来越引起学者们的重视。根据公共财政理论,促进大学生创业,属于政府的职能范围。而中国当前一些关于促进大学生创业的政策缺乏系统性、优惠措施优惠政策力度不够、创业教育有待加强,特别是与地方经济特点结合不够系统。因此,还需要从理论上深入研究。
关键词:大学生创业;财税政策;政策协调机制
中图分类号:F810.42文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)19-0012-03
一、必要性研究
近年来,随着教育改革的不断深入和高等学校的连年扩招,中国的高等教育已渐渐从“精英教育”转变为“大众教育”,与此同时,毕业生人数迅速上升,毕业生就业压力越来越大。由此,大学生创业才慢慢引起国家的重视,并进入公众的视野。而大学生创业不仅有利于以创业带动就业,缓解就业压力,而且能为将来涌现一批高素质的企业家和打造一批具有国际竞争力的企业奠定基础。正是此原因,大学生创业为世界上广大国家所重视。例如,在1997年亚洲金融危机时,韩国为了转变大学生就业观念,为了激发大学生的创业热情,韩国政府采取了不少保护和鼓励大学生创业的政策措施。主要有建立扶持基金,开展创业培训,设立“创业支援中心”,以及鼓励农科大学生回乡务农等[1]。大学生创业始于20世纪中期的美国,当时美国高新技术产业高速发展,带动了高科技创业。在这样的经济背景下,美国大学生创业首先在科技领域产生了许多成功的高科技创业公司,大力推动了美国社会经济发展。受政治体制和经济体制因素的制约,中国大学生创业比较晚,于1998年清华大学举办“创业计划竞赛”,才使大学生创业进入人们的视线。1999年,团中央等单位主办“挑战杯”创业技术竞赛,才使大学生创业得到各高校的重视。2007年十七大明确提出,适时扩大就业的发展战略,促进以创业带动就业,标志着国家层面对大学生创业的重视。
据中国社科院发布的2009年《社会蓝皮书》的数据显示,2007届毕业生自主创业的比例是1.2%[2],2009年就业蓝皮书《中国大学毕业生就业报告》显示:在大学生自主创业方面,2008届大学毕业生自主创业比例为1%,这一水平远远低于发达国家20%左右的平均水平[3]。随着中国高等教育大众化的进一步发展,大学生创业将会成为越来越多的大学生的理想选择。事实上,随着全球经济一体化的不断深入、高新技术领域的不断开拓,中国市场经济体系的不断完善、经济结构的不断升级,以及技术经济的不断发展等,为大学生创业提供了有利的市场环境。这些有利条件,为中国大学生创业提供了良好时机。
众所周知,就业率的高低,是一国社会政治、经济稳定性的重要因素。因此,促进大学生创业、以创业带动就业属于政府的职能范畴。同时,教育本身由其非竞争性的特点,决定了它具有公共产品的性质。正如谭祖谊(2009)所言,由于大学毕业生作为高端人力资本具有社会公共产品性质,而政府具有提供并管理和调配社会公共产品的经济职能,所以要建立和完善政策性资金支持体系[4]。目前中国大学生创业率和创业成功率较低,其中非常重要的原因就是中国大学生创业的理论研究一直落后于实践,政策优惠措施流于形式。因此,深入分析大学生创业难问题和如何促进大学生创业正成为广大学者的研究课题。正因如此,本文试图从财税理论的角度,深入分析当前大学生创业的一些政策现状和存在的问题,为完善支持大学生创业的政策,提供理论指导。
二、当前云南省促进大学生创业财税政策的现状和存在的问题
自2003年6月,《国务院办公厅关于做好2003年普通高等学校毕业生就业工作的通知》(国办发[2003] 49号)文件的下发后,特别是《国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知》(国发[2009]4号)和《人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》(人社部发[2008]117号)等文件的下发后,云南省相继出台了《云南省人民政府关于鼓励创业促进就业的若干意见》(云政发[2009]1号)(以下简称《意见》)和《关于贯彻落实云南省人民政府鼓励创业促进就业若干意见有关问题的通知》(云人社发[2009]13号)(以下简称《通知》)等文件。纵观这些政策,可以说明相关的财税政策越来越完善,但同时还存在一定的问题:
(一)促进大学生自主创业的财税政策现状
1.免收部分行政事业性费用。根据《通知》第1条对创业人员免收的行政事业性收费规定,免收行政事业性费用主要有:税务登记证工本费、行政执法卫生监测费、卫生质量检验费、预防性体检费、卫生许可证工本费、民办非企业单位登记费、职业资格证书工本费、城市道路占用费中的经营性占道及经营性临街雨棚收费,以及中央和省批准设立的涉及个体经营的其他登记类、证照类和管理类等行政事业性收费。
2.给予一定的税收优惠。根据《通知》第一点第2条大学毕业生在云南省创业并从事个体经营的税收优惠规定,从2009年1月起,在云南省创业并从事个体经营的大学毕业生凭本人身份证、毕业证书及相关资料到地方税务机关申请办理,即可享受以下税收优惠:月营业额在5 000元(不含5 000元)以内的,两年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和个人所得税。另根据《意见》第二点第三条税收优惠规定,从2009年1月起,从事个体经营的工商业户,营业税起征点从1 200元/月提高到3 000元/月。
3.提供小额担保贷款,部分由财政贴息。根据《意见》规定,创业人员申请小额担保贷款额度每人最高放宽到5万元;当年新招用我省失业人员达到企业在职职工总数30%(超过l00人的企业达15%)以上,并与其签订一年以上劳动合同期限的劳动密集型小企业,参照每人不超过5万元的额度,贷款最高可达200万元。另根据《通知》第一点第4条办理小额担保贷款和财政贴息规定,财政部门对符合规定条件的小额担保贷款借款人用于从事微利项目的小额担保贷款和对经办银行向符合条件的劳动密集型小企业发放的小额担保贷款给予贴息资金补助。小额担保贷款中,微利项目的范围放宽到除国家限制行业(指建筑业、娱乐业以及销售不动产、转让土地使用权、广告业、房屋中介、桑拿、按摩、网吧、氧吧等)以外的所有项目。
4.提供创业补贴。根据《通知》第一点第6条给予首次创业人员一次性创业补贴规定,在云南省工商部门首次注册登记从事个体经营(除建筑业、娱乐业以及销售不动产、转让土地使用权、广告业、房屋中介、桑拿、按摩、网吧、氧吧外)的首次创业人员,正常经营12个月以上、招用具有云南省户籍劳动者三至五人(含5人)就业、与招用人员签订劳动合同的,给予首次创业人员1 000元的一次性创业补贴;对其中招用具有云南省户籍劳动者6人以上的,给予首次创业人员2 000元的一次性创业补贴。另外,对于上述首次创业人员是具有国家教育部门认可学历、全日制普通高校毕业的大学生,再增加一次性创业补贴1 000元。
5.鼓励创业培训。为鼓励大学生参加创业培训,根据《通知》第一点第5条中享受创业培训补贴规定,云南省城镇登记失业人员可申请参加创业培训。参加创业培训考试合格后,可享受每人最高不超过1 300元的标准申请创业培训补贴。另根据《通知》第三点第5条职业培训补贴和职业技能鉴定补贴规定,创业人员创办的企业等用人单位吸纳我省农村进城务工人员就业并与其签订6个月以上期限劳动合同、在劳动合同签订之日起6个月内,组织其务工人员进行培训的,给予用人单位每人不超过培训费用的50%、最高不超过400元的职业培训补贴。
6.其他优惠政策。为扶持创业,云南省还成立了省级创业专项资金,主要用于安排一次性创业补贴,小额担保贷款贴息,补充小额担保贷款担保基金,补充创业培训补贴资金,创业项目库建设及创业项目评估补贴等支出。对于在云南省首次创业从事个体经营人员参加城镇职工基本医疗保险和工伤保险优惠等,以解除自主创业、灵活就业的高校毕业生的后顾之忧。
(二)促进大学生创业财税政策存在的问题
总体上讲,从国家到云南省出台了很多项措施来鼓励大学生创业,从放宽市场准入限制、税收优惠、培训和创业补贴、社会保障优惠等几个方面加大政策扶持力度。但是从当前促进大学生创业的财税政策来看,还存在着很多问题,主要表现在以下几个方面:
1.缺乏系统的优惠措施。由于大学生目前还不是中国创业大军的主体,大学生创业对地方经济的影响较小,因此地方政府对大学生创业的关注少,缺乏系统的优惠措施。缺乏系统的优惠措施,主要表现在两方面:一是操作难度大、缺乏相应配套的实施办法;二是实际操作部门的积极性也影响到政策的执行和实施。
2.优惠政策力度不够。大学生创业的政策看起来非常诱人、非常优惠,减免收费的项目较多。但是仔细分析就会发现,这些政策大多局限于免去登记工本费、管理费之类的优惠。第一,从税收优惠来看,首先目前中国大学生自主创业所享受的税收减免多局限于收益税;第二,目前中国一些税种本身其起征点或免征额已不适应实际经济情况;第三,税收优惠的期限较短;第四,从财政补贴来看,政府所提供的财政补贴,对于大学生创业来说,基本上是杯水车薪。
3.与地方经济特点结合不够。《意见》和《通知》等规定,除国家限制行业以外的所有项目都可享受大学生创业的相关财税扶持政策。但是从产业特点来看,这些政策并没有结合大学生创业的区域结构和云南省的产业特点,特别是云南省产业结构调整,给予针对性的财税政策支持。
4.系统的创业教育有待加强。1998年联合国教科文组织发表的《21世纪的高等教育:展望与行动世界宣言》强调:高校应该注意社会的发展需求和要求,必须把培养学生的创业技能和创业精神作为高等教育的基本目标,毕业生不仅仅是求职者,也应该是工作岗位的创造者[5]。早在1947年Myles Mace教授就在哈佛大学开设了创业教育课程《新创企业管理》,特别是最近三十年,美国高校大学生创业素质培养发展迅猛。目前美国有1 600多个学院开设了2 200多门创业课程,有277个学位授予点,44种学术期刊和100多个创业研究中心[6]。足见,创业教育对大学生创业的重要性。根据云南省相关文件规定,当前的政策只是对创业教育提供了一些补贴。而成熟的创业教育系统,应该是一种由政府主导、高校参与、社会支持、市场运作的模式。因此还需要政府通过财税政策,鼓励其他部门参与到创业教育之中。
三、政策建议
1.完善大学生创业信贷融资体系。资金是市场运作的最基本要素,是大学生创业的关键性问题。因此,支持大学生创业,关键在于完善大学生创业信贷融资体系。这主要在于积极培育和引导成立大学生创业风险投资机构,并给予政策扶持。大学生创业者的特点决定了他们比其他创业者更需要风险投资的介入和支持。目前中国风险投资机制还很不发达,融资相当困难。地方政府应当承担起积极的主导作用,应当扶持这类面向大学生创业群体的风险投资基金的设立,并给予这类风险投资基金以较大幅度税收减免优惠,可以考虑以创业者未来企业的财产和个人预期收益作为获得风险投资的抵押担保,并帮助大学生向风险投资商推荐创业项目。
2.建立和完善大学生创业政策性资金支持体系。建立和完善大学生创业政策性资金支持体系,关键在于建立共同基金扶持系统。其核心内容包括资金来源、资金使用和激励约束机制。共同基金的资金来源,主要依靠中央政府和地方政府的财政预算。其手段主要包括:1)设立政府出资为主、多方集资为辅的大学生创业种子基金;2)社会资金扶持,由政府牵头、社会多方出资、面向大学生创业者的投资基金;3)高校资金支持,利用高校资源和相关企业、个人捐资,给大学生创业提供原始资金借用支持;4)设立创业奖励基金,政府出资奖励扶持大学生创业。同时可以将大学生创业项目分为专利产品生产经营、非专利产品生产经营、产品代理或销售、服务类、其他等五种类型。并从项目的技术含量、市场前景、创业团队基础等方面对报审的各类项目评级,按不同级别给予不同程度的政策性低息或免息贷款。
3.扩大税收优惠范围和程度。税收优惠作为税收制度和财政政策不可缺少的重要组成部分,与财政支出这种直接支出形式相比,税收优惠是通过税收体系进行的一种间接的财政支出,与纳入国家预算的财政直接支出在本质没有本质区别,两种支出方式的最终结果,都是减少了政府可供支配的财政收入。与财政支出相比,税收优惠更加快捷和方便纳税人享受国家制定的各项税收政策,使国家经济与社会发展中针对某些产业、地区、行业和社会群体及个人给予的政策性鼓励和照顾措施能够及时有效地落实到位。鉴于大学生创业受到资金、经验的限制,需要从税收扣除、加速折旧、税收抵免、盈亏相抵和延期纳税等方面加以完善,扩大对大学生自主创业的税收减免范围和减免力度。
4.完善创业教育指导,建设大学生创业孵化基地。大学生创业,不仅需要得到物质上的支持,更重要的是要对他们的自主创业进行必要的实践指导。目前的社会就业指导机构在诸如产业选择、适应创业实践的市场经验指导等方面存在不足。因此必须通过财税政策,鼓励高校将创业技能和创业精神作为高等教育的基本目标,使高校毕业生不仅成为求职者,而且成为工作岗位的创造者。另外,建设大学生创业孵化基地也是促进大学生创业不可忽视的重要因素[7]。从当前来看,大学生创业孵化基地的建设,离不开政府毕业生就业主管部门、财政、工商、税务、劳动保障部门等的通力配合和政策支持,离不开各高校的支持协作。在高校中创业孵化基地的建设更是离不开学校在经费、场地、人员等方面的支持,离开各方面的支持,创业孵化基地将成为无源之水,无本之木,其发展也就无从谈起。
5.建立和完善政策协调机制。大学生创业的区域结构和大学生的知识型特点,其在区域经济的均衡发展和产业结构升级中的作用和地位,不可小视。因此,必须考虑到大学生自主创业与相关宏观经济政策的协调与配合问题。必须与产业发展政策相协调,针对不同产业或行业的发展现状和未来发展趋势,区别对待,或鼓励或抑制;二是要与区域经济发展政策相协调,根据不同地区的经济发展状况,特别是根据人力资本供求结构和其他要素禀赋结构,建立不同的激励和约束机制。
6.其他创业政策支持。大学生创业,除了资金、经验和项目问题以外,还面临许多其他的问题。其中最突出的就是社会保障问题。因此,政府应及时制定科学合理的相关政策,以解除大学生创业的后顾之忧。
四、小结
促进大学生自主创业,是一项复杂的系统工程,因此不可能是一蹴而就的。这决定了必须借鉴其他领域的改革发展经验,特别是借鉴国外一些成熟的做法,遵循适合中国客观实际的渐进体制变迁规律。但目前对促进大学生创业的理论理论研究较少,从财税理论上,借鉴国外一些成熟的做法并与中国的实际相结合,以及如何促使大学生创业遵循中国客观实际的渐进式体制变迁规律,这些都还有待从理论上进一步深入研究。
参考文献:
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[2]中国社会科学院哲学社会科学网[EB/OL].https://.
[3]麦可思中国大学生就业研究课题组.中国大学毕业生就业报告[M].北京:社科文献出版社,2009.
[4]谭祖谊.建立大学生创业的政策性资金支持体系[J].中国大学生就业,2009,(4).
[5]浙江金融职业学院社会责任报告(摘要)[N].中国教育报,2007-11-02(3).
[6]教育的社会责任和学校的文化建设[N].中国教育报,2009-03-27.
[7]刘铸.辽宁省高校毕业生创业孵化基地建设研究[J].辽宁教育研究,2006,(6).
