摘 要：基于城乡二元格局与经济发展不平衡的背景，我国社会保障地方性立法因利益与体制双重障碍而频现冲突，这不仅阻碍了劳动力的自由流动，而且延缓了我国社会保障法律体系化建设进程。基于欧盟社会保障立法冲突协调机制的成功经验，以及长三角社保一体化进程中所形成地方立法冲突协调机制的实践，我国应以“制定地方性法律选择规范、构建‘法治型’社会保障地方性立法协调机制、建立立法利益补偿机制、完善公民有序参与机制”等为基石，开辟社会保障地方性立法由冲突到和谐的科学路径。
关键词：社会保障；地方性立法；冲突；“长三角社保一体化”；协调机制
中图分类号：D922.5 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）07-0102-03
囿于城乡二元结构格局与属地化社会保障制度框架的局限，受利益与体制双重梗阻而“畸形”繁荣的社会保障地方性立法之间的冲突，给公民社会保障权的实现带来了法制的羁绊，而创建科学合理的社会保障地方性立法冲突协调机制则是实现公民社会保障权、完善社会保障法律体系的理性选择。当前，由区域经济一体化推动的长三角区域一体化进程如火如荼，作为长三角区域一体化重要组成部分的“长三角社保一体化”在两省一市的政府部门推动下也迈出了实质性的步伐，“长三角社保一体化”进程中所形成的社会保障地方性立法联动协调机制对于化解现阶段社会保障地方性立法冲突具有示范意义。在“十二五”规划“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”的思想指导下，以“长三角社保一体化”实践为研究标本，积极探索并创建协调社会保障地方性立法冲突长效机制，对于实现公民社会保障权、完善社会保障法律体系以及贯彻落实科学发展观具有重要的时代意义。
一、社会保障地方性立法冲突的现状
属地化的社会保障法律制度，不仅具有其深刻的地方利益与体制因素，且在《中华人民共和国立法法》中也有相应的法律依据。鉴于此，社会保障地方性立法之间的“冲突”似乎具有了合理性与正当性。以长三角两省一市的社会保险立法为例，“冲突”主要体现在以下几方面：
1.保险体系内容存在差异，划分标准多元化。以养老保险为例，江苏省养老保险种类主要分为企业职工养老保险、机关事业单位养老保险、农村社会养老保险三项主要内容；浙江省养老保险制度体系主要包括职工基本养老保险、低标准养老保险、机关事业单位养老保险和新型农村社会养老保险四项内容；上海市的养老保险制度主要按户籍进行区分，主要包括城镇职工养老保险（城保）、农村养老保险（农保）、小城镇社会养老保险（镇保）、外来从业人员综合保险（综保）。其中，城保主要适用对象是城镇的机关、企业、事业单位在职和退休人员；镇保适用于郊区用人单位及具有上海市户籍的从业人员；农保适用于农村各类从业人员；综保则是适用于外来从业人员和无单位的外来从业人员。
2.缴费比例因地区经济差异存在多个标准。《江苏省企业职工基本养老保险规定》：参保人员按照本人缴费工资的8%缴费，由用人单位代扣代缴。个体工商户及其雇工、灵活就业人员按照全省上一年在岗职工月平均工资的20%缴费。其中个体工商户的雇工个人缴纳8个百分点，个体工商户主为其缴纳12个百分点；上海市也基本按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》修改了其养老保险的规章，基本规定与全国一致，但也存在一些特性。如：单位缴纳养老保险费的为22%，其中3%记入个人账户，19%纳入社会统筹。职工缴纳养老保险费的比例为8%，全部计入个人账户。记入个人账户的金额是本人缴费基数的11%。本市个体工商户及其帮工缴纳城镇养老保险费的比例为30%。其中，个体工商户业主为本人和帮工缴费的比例为22%，个体工商户业主本人及其帮工的缴费比例为8%。
3.社会保险关系转移条件存在差异。以养老保险关系转移为例，养老关系的转入条件一般都由各统筹地区自行制定政策，从人员流动的角度来看，这些制度差别是巨大的。如杭州市规定，外地户籍人员参加市区职工基本养老保险后，必须在到达法定退休年龄前参加杭州市区职工基本养老保险缴费年限满7年后方可办理。宁波市同样规定在本地实际缴费年限满7年为基本条件，但对四类特殊人员不作此要求。江苏省规定距法定退休年龄5年以上的参保人员才可以跨统筹区域流动。在最后一个转入地办理退休时，必须连续缴费满5年以上。距法定退休年龄不足5年的参保人员仍在原参保地继续参保。但南京市规定养老保险关系转入的条件是需在该市实际交费年限满10年或者15年两种情况。上海市只规定养老关系个人账户可转入的部分。综观三地做法，上海市规定得较为宏观,仅规定了某一个时间段的个人账户部分可以转移，没有规定必须满足的参保年限；江浙两地则要求参保人员必须在本地参保若干年以上，其中江苏省规定的时间期限稍宽些,，但是南京市却规定了长三角地区最为严格的条件。[1]
上述差异只是长三角两省一市社会保险中养老保险领域所体现出来的，这些差异也同样存在于不同省市社会保障其他领域中。当各地区的劳动力处于静止状态时，上述差异尚不能成为地方性立法“冲突”的直接诱因。但劳动力一旦由静止走向流动之时，社会保障地方性立法之间则会因“劳动力”这一连接点形成“冲突”态势，由此产生“负外部性”，即对劳动力流动形成障碍。属地化的社会保障制度使劳动力自由流动成本升高，这主要体现在社会保障关系转移方面。我国养老和医疗实行社会统筹与个人账户相结合的制度，目前主要存在两方面问题：“一是个人账户转移问题。一般来说，个人账户是可以随劳动者转移的，但实际操作中劳动者经常会发现自己的个人账户转出后却由于种种政策上的因素无法转入新的工作地，原因往往是新的工作地无法接收没有当地户籍的劳动者，所以只能以现金形式一次结清个人账户；另一个问题是社会统筹问题。由于各地缴费标准不一致，致使各地社会统筹部分高低不同，而社会统筹一旦缴纳，就变成地方社保基金的组成部分，其在我国现阶段具有不可转移的特性。”[2]253如此以来，劳动者如果选择到异地工作，那么就需承担之前缴费期间与数额丧失的双重风险。而劳动力一旦无法作为市场要素自由流动，自然不利于区域经济一体化的推进。
二、国内外社会保障地方性立法冲突协调机制功能评析
社会保障地方性立法冲突问题并非“中国特色”式问题，许多国家和地区也同样面临这样的问题。为了协调不同地区间的立法冲突，国内外相关国家与地区已经进行了积极探索并建立了合理的冲突协调机制，这些都为我国构建社会保障地方性立法冲突协调机制提供了有益的借鉴与经验教训。
1.借鉴与启示：欧盟各国社会保障立法冲突协调机制。基于欧盟各国经济发展不平衡、属地化的社会保障制度以及社会保障立法体系等领域与我国具有相似性，因此欧盟社会保障立法冲突协调机制对于我国具有积极的示范意义。欧洲各国的社会保障制度都具有属地性（本土性），即只适用于在本国领土上居住的或工作的人（包括外派人员），这些人一旦离开该国领土，就不再享有该国社会保障权利，即社会保障权利的关键因素是国籍。[3]在欧盟社会保障立法冲突协调机制建立前，欧盟实行以国籍为基础的属地化社会保障制度，这与我国实行以户籍为基础的属地化社会保障制度极为相似。为了取消不同社会保障制度在适用中所隐含的地域限制，并“允许劳动者为其在不同成员国完成工作的所有时间不受歧视地获得福利”，欧盟主要采取了两种解决方式，一种是统一（harmonization）,一种是协调（coordination）。从具体的方式上看，前者主要是用统一实体法将各国经过长期艰苦谈判所达成的共识，即在欧盟的各项基本条约中所阐述的关于保证劳动者在自由流动中的社会保障权利的规定固定下来，这些规定是欧盟各国在社会保障问题上达成的原则性共识，为具体立法提供法律基础；后者是用冲突规范的方式帮助受益主体确定其应当依据哪国社会保障制度作为准据法，这些规定是为解决跨国劳动者的社会保障问题而专门制定的条例、指令、决定等。[2]266-267因为我国省市也具有经济发展不平衡、社会保障制度属地化等特征，所以欧盟所采用的统一实体法和冲突规范两种方法对我国协调社会保障地方性立法冲突具有指导意义。
2.检讨与反思：国内社会保障地方性立法冲突协调机制。（1）《立法法》关于法律冲突协调机制的规定。由于社会保障地方性立法是我国法律渊源的组成部分，因此社会保障地方性立法出现冲突当然可借助《立法法》中规定予以消除。根据《立法法》规定，地方性法规与规章之间出现冲突时，主要采取行政裁决的方式予以协调。但值得注意的是，上述规定适用的前提是地方性法规、规章的适用效力设定在同一行政区域内，其无法解决制度的静态与劳动者的动态这一矛盾范畴。如江苏的劳动力流向上海或浙江境内时，则会出现两个或两个以上地方法规或规章同时调整一个劳动者的社会保障关系的积极冲突，抑或出现社会保障关系无法可依的消极冲突。针对这样的情况，我国《立法法》并未提供相应对策，这也为构建我国社会保障地方性立法冲突协调机制提供了广阔的试验空间。（2）长三角社保一体化进程中的协调机制。2008年国务院《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》出台后，长三角地区即开始着手推进“长三角社保一体化”建设。在推进过程中，为协调各地社会保障立法冲突，2009年召开的“长三角地区社会保障合作与发展联席会议”第一次会议审议并通过了《泛长三角地区社会保障合作与发展联席会议第一次会议纪要》；2010年召开的“长三角地区社会保障合作与发展联席会议”第二次会议在原有基础上继续推进社保一体化建设，并签署了《长三角地区跨省市用工信息共享平台建设合作协议》《建立长三角地区社会保障待遇水平信息共享机制的工作意见》《长三角地区工伤保险合作专题会议纪要》《长三角地区医疗保险合作专题会议纪要》和《长三角地区社会保险经办合作专题会议纪要》等5份文件。上述文件对于协调两省一市关于社会保险关系转移接续、属地化管理服务等方面的冲突具有积极作用。但当我们仔细考察上述已经形成的立法协调机制时，发现上述合作协议、会议纪要、工作意见主要表现为政府层面行政契约。从内容来看，这些契约的目的往往并不是实现某一项具体的行政管理职能，多以原则性、纲领性达成共识或意向的内容出现，而不会直接对行政相对人的权利义务产生影响，缺乏直接的可操作性。从这种意义上说此类行政契约类的区域协作仍属于较低层次的协作，对区域现代化进程的推进和保障作用有限。鉴于此，当前长三角社保一体化实践过程中所形成的协调机制虽能在一定程度上化解现阶段长三角社会保障地方性立法冲突，但还需进一步深化与完善。
三、由冲突到和谐的路径选择：多元化协调机制的构建
如前文所述，长三角社会保障地方性立法之间的冲突所产生的直接影响是对劳动力的流动形成障碍，从而进一步影响市场要素的自由流动，延缓长三角区域经济一体化进程，并且严重阻碍长三角社保一体化的进程。由此可推知，我国各省市社会保障地方性立法之间的冲突也必将羁绊我国统一国内市场建设与一体化社会保障法律体系构建。因此，如何在借鉴与吸取国内外社会保障地方性立法冲突协调机制的经验与教训的基础上，构建符合中国现行政治体制的社会保障地方性立法冲突协调机制，是一个亟待解决的问题。笔者认为，结合我国国情，构建多元化的协调机制是社会保障地方性立法实现和谐的必由之路。
1.建立中央立法协调机制：以“地方性法律选择规范”制定为切入点。欧盟各国社会保障制度的法律冲突主要采用国际私法的途径加以解决，即冲突规范和实体统一法，并且以冲突规范为主要方式。囿于我国城乡二元结构格局及区域经济不平衡局限，试图通过制定全国统一实体法来协调立法中的冲突只能是一种美好的“愿景”。而立足现有社会保障地方性立法现状，以长三角为试点，借鉴欧盟冲突规范成功经验，引入国际私法规则，制定我国地方性法律选择规范则具有现实性与可行性。在设计地方法律选择规范时，很重要的一个环节即确定冲突规范适用的“连接点”。根据董保华教授的观点，应当以工作地作为连接点。因为选择工作地可以解决户籍地无法解决的问题：第一，工作地主义可以解决社会保障城乡二元结构问题；第二，工作地主义方便企业操作和员工核查；第三，工作地主义能够避免对劳动者的地区歧视。[2]280但在采用工作地主义时，还必须有完善的保险基金转移制度相配套，否则地方法律选择性规范无法发挥其功能。
2.改革现有立法协调机制：由“政策型”向“法治型”转变。有学者在研究我国泛珠三角九省（区）区域劳务合作机制时指出，省（区）之间以“合作协议”（本质上即行政协议）为表现形式的区域劳务合作机制实质是一种“政策型”区域劳务合作机制，合作协议与地方立法的冲突难免会成为协议实施的瓶颈，容易使协议流于形式或因僭越立法权产生违法现象，且行政协议效力的不确定性在很大程度上也会影响协议作用的进一步发挥，因此主张泛珠三角“政策型”区域劳务合作机制应由“政策型”转变为“法治型”，以使合作更具稳定性、规范性与效力性。[4]由此推知，长三角在推进社保一体化进程中所采用的“合作协议”方式亦可视为“政策型”社会保障地方性立法协调机制，其同样具有“负外部性”。正如华东政法大学沈福俊教授所言，此种行政契约多以原则性、纲领性达成共识或意向的内容出现，而不会直接对行政相对人的权利义务产生影响，缺乏直接的可操作性。鉴于此，我们应在现有协调机制基础上构建“法治型”社会保障地方性立法协调机制。笔者认为“法治型”立法协调机制应包括以下内容：（1）进一步完善合作协议，增强其法律约束力。应在现有协议基础上，进一步细化其内容，使其具有更强操作性。此外应建立履行协议的保障机制，即应明确签订协议的行政主体的违约责任，以增强其约束力。（2）构建区域间立法协调的主要制度和工作机制。主要包括：区域立法资料、信息全面通报和意见反馈制度；地方立法草案相互征求意见以及颁布后的相互通报制度；具有共性立法草案共同研究论证机制；先行性创新性地方法规规章制度相互推荐、借鉴机制；地方法规规章制度建设、中央立法实施细化的理论研讨或工作协调交流机制。[5]（3）合理选择协调模式。2006年7月，辽宁、吉林、黑龙江三省签署了《东北三省政府立法协作框架协议》，这个举动开创了中国区域性立法协作框架的先河，是我国尝试建立的首个区域立法协作框架，有利于预防并解决各行政区域间的立法冲突。东北三省政府立法协作主要采取了三种方式：紧密型协作、半紧密型协作和分散型协作，而分散型协作则是现实中使用频率最高的一种方式，其主要特征在于三省根据本省实际，独立立法。此种模式与我国政治、立法体制相吻合，也未产生有学者主张设立的凌驾于省（市）之上、与我国现行立法体制相冲突的立法机构。因此，我国在协调社会保障地方性立法冲突过程中，同样也可以建立分散型的协作模式。
3.建立立法利益补偿机制。我国社会保障制度出现属地化现象，除根深蒂固的体制因素外，利益因素也是驱动社会保障地方性立法冲突的重要因素。以社会保险转移为例，我国养老和医疗实行社会统筹与个人账户相结合的制度，个人账户是可以随劳动者转移的，而社会统筹部分往往不能实现自由转移。由于各地缴费标准不一致，使各地社会统筹部分高低不同，而社会统筹一旦缴纳，就变成地方社保基金的组成部分，基于地方利益考虑，社会保障地方性立法对社会统筹账户转移只字未提，而这也正是导致我国地方社会保障立法冲突的原因之一。笔者认为，以长三角为例，应在两省一市社会保险实现省级统筹的基础上，由各省、市参照劳动力流入和流出状况以及缴费比例的差距，以财政资金为来源设立社会保险省际调节基金，专门针对劳动力流动过程中社会统筹部分转移带来的利益不平衡进行动态补偿，将劳动力流动过程中个人所承担的成本与风险转嫁给政府。如此，则各省市在进行社会保障立法时将会主动寻求地方立法的协调与衔接，以推进社保一体化建设。
4.完善公民有序参与机制。社会保障虽然是一项公共产品，但却与私人利益密切相关。科学合理的社会保障法律制度是公民社会保障权利实现的坚强后盾，因此社会保障立法更应该借助完善的公民参与机制广泛听取民众意见，尤其是推进区域社保一体化进程中涉及多个区域民众共同利益的地方性立法。笔者认为，应做到以下方面以减少地方立法间的冲突：第一，明确公民参与立法的形式、范围、程序，使之规范化、制度化、常态化，并为公民参与提供必要的物质基础和制度保障。同时，公民参与形式应当多样化，不拘泥于对立法机关主动“开门立法”的参与，公民应当可以随时主动向立法机关提出立法建议和意见；第二，立法机关在公开立法草案的同时，还应当通过报纸、电视网络等媒体，将常委会审议中的主要问题以及草案中涉及群众切身利益的重要问题通过专题形式，进行集中、深入报道，引导社会公众特别是利害关系人广泛关注，有针对性地发表意见，提高公开征求意见的实际效果；[6]第三，建立立法互动机制，借助现代信息平台加强立法沟通。通过各种渠道如借助互联网、电子布告栏、网络发言人等途径及时向社会反馈人民群众的意见，避免“重征集、轻处理”现象，调动公民参与立法的积极性，形成公民和立法机关的良性互动机制。
建立全国统筹、城乡一体的社会保障制度是我国政府一项基本任务，但又是一个长远的目标。我国现阶段经济发展不平衡以及城乡二元格局短期内难以改观，因此，为了实现这样的宏伟目标，我国只有走循序渐进、逐步统一的道路。“十二五”规划中的区域发展战略为一体化的社会保障制度建设指明了道路，在长三角社保一体化进程中，通过积极探索而创建社会保障地方性立法冲突的协调机制必将为在全局上解决我国社会保障地方性立法冲突提供成功案例。
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[EB/OL].（2009-02-25）.湖北省人民代表大会常务委员会
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[责任编辑：张亚茹]
