摘要：文章论述了目前中国政府预算管理制度建设和国家治理体系现代化的一些问题和设想。第一部分讨论政府预算管理制度如何体现现代民主政治的实质与理念，首先论述了中国当前财税体制和预算管理体制的问题和需要改革的必要性，接着论述现代预算管理制度建设的理论基础；第二部分讨论我国预算法修改的进程和进步意义；第三部分讨论对未来中国国家治理体系建设的愿景，即实现从“税收法定”走向“预算法定”，并提出了几点具体的改革设想。
关键词：预算法；预算管理制度；国家治理体系；税收法定；预算法定
中图分类号：F812.2文献标志码：A文章编号：1007-9092（2015）01-0005-07
中共十八大报告第四部分“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”第一条“全面深化经济体制改革”中指出：“加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。”第五部分“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”的第一条又提出：“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力……加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”①十八大报告关于经济体制改革和政治体制改革两个第一条均把财政体制改革和国家预算管理制度的改革列在首位，这充分说明了当前中国政府已经开始意识到财税体制改革和国家预算管理制度建设的重要性。
继十八大报告之后，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第27条也提出：“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。”②
把“落实税收法定原则”写入中共十八届三中全会决议，是中国改革的一项重大理论突破，也预示着中国国家治理体系现代化建设的一项重要改革。
以下本文从中国当前财税体制和预算管理体制的问题入手，说明现代预算管理制度建设的理论基础，回顾我国预算法修改的进程，分析其进步意义，并为国家预算管理制度从“税收法定”走向“预算法定”提出几点具体的改革设想。
一、政府预算管理制度如何体现现代民主政治的实质与理念
（一）我国财税体制改革迫在眉睫
自1994年我国实行分税制改革以来，政府的各项财政收入已经连续多年超高速增长。从图1中可以看到，自1994年到2013年这差不多20年间，中国政府财政收支增长率一直远高于GDP增长率。
为什么政府财政收入近些年来超高速增长？在我之前的一篇文章中就曾经指出，自1994年实行分税制改革以来，中国政府的财政收入超高速增长，大致有四个原因：
第一，中央政府决策层，包括财政部、国税局一直有较强增加税收收入的冲动和实际指令。近些年来，尽管在《福布斯》杂志公布的世界一些主要国家的税负痛苦指数排行榜中中国的排名一直位列前三甲，但是财政部和国税局一再对此加以否认，并一直认为中国的宏观税负不高，因而从来没有真正把减税富民作为自己的政策选项。国税局和财政部的这一整体政策导向，与中共十七大报告提出并在中国政府的“十二五规划”中所确立的“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”这一经济社会发展目标似乎是相悖的。因为，从国民收入初次分配中政府税收、劳动者报酬和企业营业盈余三分法来看，如果中国税收增长的弹性系数总体上仍继续保持大于1的态势，只会减少劳动者收入和企业盈余份额。换句话说，在中国经济高速增长期，即使国民收入的“蛋糕”被不断做大，如果政府税收仍保持持续的超高速增长，居民收入和企业利润的相对份额必定会相应减少。据此来看，财政部和国税局的基本政策导向和行政目标，是推动近些年中国政府税收超高速增长来自上头的主要动力。
第二，到目前为止各级政府包括财税部门的领导人，还没有从根本上认识到，在任何社会中政府税收都只是一种“必要的恶”，因而并不是税征收得越多越好。由于对税收的这一本质并没有确当认识，导致各级政府和财税部门的官员多年来一直认为政府的财政收入是越多越好。现在大多数地方政府在报政绩时，一个是会报本地区的GDP增加了多少，另一个就是会报政府税收和财政收入增加了多少。在这一错误观念的引领下，2000年以来，按照每年政府工作报告中当年财税增长目标和当年实际完成情况，中国政府的财政收入差不多每年都完成了当年预算目标的170%以上，有好几个年头都超过了预算目标的200%甚至300%。这一现象迄今为止竟然没有引起决策层、经济学家们和社会各界的注意。正是因为各级政府均把税收增长当做一个政绩来考核、来炫耀，把税收的高速增加视为自己工作的成就，导致各级财税部门总是层层加码。汇集到一起，使过去十多年全国的税收增长差不多每年都是GDP增速的两倍上下。
第三，按照前国家税务总局局长和前财政部长谢旭人的说法，中国税务部门的信息化对中国近些年税收的连年快速增加起了很大的作用。在税务系统信息化中，自1994年3月开始实行并在近些年不断完善的“金税工程”贡献巨大。通过引入现代计算机网络技术以及数字密码和电子信息存储技术等手段，“金税工程”大幅度减少了企业和个人的逃税。据有关专家研究，在金税工程前期三个紧密衔接的子系统——既“增值税计算机稽核系统、增值税专用发票防伪税控系统和税控收款机系统”——基础上，经过第二和第三期建设，目前金税工程在主体软件CTAIS（中国税务信息管理系统）建立了有35个模块的管理、征收、稽查、处罚、执行、救济、监控七个子系统，并在税务系统信息化建设过程中形成了数万人的信息技术队伍。目前，国税系统的网络建设已经覆盖了全国区县（含）以上国税机关，形成了总局、省局、地市局、区县局的四级广域网。有了如此发达的金税工程和如此庞大的税务征收人员和信息技术队伍，税收征收率（实征税收与应征税收的百分比）不断提高，应该是自然的。这应该是近些年中国税收总量和宏观税负快速增加的一个主要原因。
第四，各级税务部门为了完成上级交给的征税目标，不少地方采取了超额征税部分留成发奖金的激励制度。从激励经济学上来说，这是一个很强的激励兼容机制。在此激励机制中，每一个税务局和税务人员在征税时，往往只考虑完成和超额完成自己的征税目标，以期得到更多的留成和得到更多奖金，而很少考虑到他所要征的纳税人的福利减少问题，更不可能意识到自己从每个纳税人那里征到更多的税，在宏观经济上是在“边际地”减少国内需求和减弱企业的竞争力，并会造成一定的社会福利净损失。庞大的税务人员和信息技术队伍，先进的“金税工程”的网络信息设备和技术，加上激励兼容的征税奖惩制度等，无疑是推动近些年中国税收高速增长和宏观税负不断提高的一个重要因素。
由此我们可以看出，这些年中国财政收入超高速增长，主要在我们国家的现行制度安排对政府征税和增加其他财政收入根本没有任何约束和制衡机制。这是当今中国社会中许多社会与经济问题产生的根源。因此，这些年来，我们一再呼吁，未来中国现代国家制度建设，要从预算民主建设入手，把预算民主作为中国政治体制改革的逻辑起点。
（二）税收法定原则
要理解预算民主，首先要了解“税收法定原则”。近几年中央提出“政府预算要公开、透明”，十八大报告中也提出 “加强人大对政府全口径预算监督”是政治体制改革主要任务之一。“税收法定原则”实际上正是这两项改革的理论基础。
在法学和政治学的基本原理中，一个君主或政府任何时候的征税实质上看都是国家政权对私人产权的一种强制剥夺和攫取，因而说到底是政府公权力对个人私权利的某种“侵犯”。用税法学家的专业话语来说，税收是国家为实现其公共职能而凭借政治权力依法强制、无偿地从私人和企业那里获取财政收入的一种活动和手段，因而，对纳税人来说，税收完全是纳税人对政府的一种无对价的给付。
正因为税收说到底是一种公权力对纳税人私权利的一种干预和侵犯，是纳税人一种无对价的给付，保护纳税人不受君主和政府公权力的任意攫掠，就成了现代宪政民主的一种核心理念。即使从政治学中的“社会契约论”以及税法学中的“利益交换说”来看待国家征税，从而把税收视作人民为向国家求得对其产权等的保护而支付的一种“必要的价格”，那纳税人也有权知道自己支付的税金到底被如何地使用了。纳税人通过自己所选出的代表，通过一定法定程序对政府的财政行为进行监控和审理，以确保其使用的得当，就成了现代宪政民主政治的一种基本政治安排。通过一定税收立法和一定的法律程序来保护纳税人的权益，也就成了现代宪政民主政治的最基本和最核心的问题。
回顾人类近现代史，整个英国的宪政进程都是围绕着限制国王的征税权而展开的。不仅如此，荷兰的建国、法国大革命以及美国的独立也都是由政府征税问题引发。也就是说，沿着“税收法定”（StatutoryTaxation）这一核心政治理念，发端了近代以来宪政民主政制的构建。按照税收（宪）法定主义，为防止政府部门财政税收权的滥用，必须以权力制约权力。由此各国的政治安排大多是政府征税的决定权力必须要由议会来行使，这样才能使人民相信自己的私有产权不会被政府恣意侵犯。这也就构成“税收法定原则”的基本内容和根本要求。
根据现代税收法定原则的基本精神，在现代大多数西方发达国家，以及发展中国家如马来西亚、菲律宾、印度尼西亚、斯里兰卡、约旦等国的宪法中均有类似“非经法律规定，不得征税”的明确条款，因而，可以认为税收（宪）法定已经成了现代民主政治中的一条普世原则。根据这一原则，在世界上许多国家，要新增一个税种，或提高一种既有税种的税率，往往是件非常麻烦和困难的事。这往往要经过议会多轮激烈辩论，并常常会引起纳税人的各种抵制、抗议甚至游行示威。因此，在加拿大、新西兰、澳大利亚和世界上许多其他国家，常常有经过几届政府激烈争论争吵，一种新税仍不能开始征收或一种既有税种无法被提高的情形。借鉴这些历史和国际经验，明确税收立法权，使国家的税收收入和财政支出的规模和基本用途均由人大通过法定程序加以规范，从而使纳税人的基本权利得到充分的尊重和保护，同样也是我国现代国家制度建构的一项基本内容。一个更为深层的考虑是，随着个人收入和企业所得税的征收和增加，随着人们纳税人意识的增加，要让“无代表不纳税”这一宪政民主政治的基本口号变成每一个纳税人都知晓的道理。
（三）预算民主原则
预算民主（budgeting democracy），即国家立法机关对政府财政预算进行监督、审议、制衡和审计，是现代民主政治的一个重要或核心组成部分。从某种程度上来说，这是衡量一个国家是否已经走向现代化国家的重要标识之一。从西方议会的发展史来看，议会之所以产生，很大程度上是围绕着监督和制衡政府如何征税、如何花钱而产生的，而这一制度沿革到当代，西方民主国家议会的一项主要功能就是监督和控制政府预算。有研究发现，西方国家立法机关（包括参议院和众议院）一般都将超过60%的时间用在审核和讨论政府的各种预算上。
然而“预算民主”与“政府内部权力制衡”的理念目前在中国还亟待“新启蒙”：尽管政府预算监督是现代民主国家政治与经济运作的一项基本内容和最重要组成部分，但是，西方各国政府的财政预算是如何制定出来，又是如何执行和实施的，立法机关是如何监督、制衡、控制和审计政府预算的，在立法机构对政府预算监督方面到底有哪些制度安排，在各国立法机构中又有哪些实际运作的机构设置，以及各国政府的预算监督体制又有何异同。对于这些问题，除了一些财政学和政治学的少数专家外，国内其他学界、政府决策层乃至社会各界人士大都知之甚少。
“预算民主”实际上不仅仅是个预算法修订问题。“预算民主”，也就意味着政府征收任何税种和花钱都要得到实质性的制衡。与“预算民主”强调权力的制衡相反，“全权政府”的主要表现为政府征税和政府花钱得不到实质性的制约，政府拥有对财税的无约束的征收和支配权。政府的财税权得不到实质性的制衡和约束，政府官员大面积的贪腐就会不断发生且屡治不果，与政府财权相关联的种种社会问题也无法从制度上根本加以解决。
由此看来，落实中共十八大报告关于政治体制改革的第一条，加强各级人大对政府全口径预算的审查和监督，应该是当下中国政治体制改革的一项重要任务。只有管住政府预算收支，实现国家治理体系的现代化，才能建立起根治政府官员腐败的制度机制。因此，国家预算制度的改革和建设，实为中国国家制度现代化根本大计。这本身是超越《预算法》修改问题的。
我们的共和国成立至今仅65年，加上过去经济发展水平较落后，缺乏管理国家预算，约束和制衡政府如何征税如何花钱的经验。但是随着经济的高速发展，中国的GDP已经跻身世界第二，宽口径的政府财政收入也直逼美国，在这样的现实背景下，借助这次修改《预算法》的契机，真正建立起完备的现代国家预算管理制度，推进中国国家制度和国家治理体系的现代化建设俨然成为未来中国政治、经济与社会改革的一条根本之道。
二、预算法修改艰难历程与新预算法的进步意义
提到中国预算法的修改历程，不得不感慨这绝对是一次值得载入史册的“十年修法”。2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议召开专门会议，终于表决高票通过了预算法的修改四审稿。
经过十年多的修订过程，在人大立法机构的努力下，集合社会各界的广泛参与和讨论，乃至政府部门之间的修法博弈，新的预算法已经取得了长足的进步。这次预算法修改的进步意义主要体现在以下几个方面：
第一，修改历时之长、社会各界参与度之广史无前例，说明人民的权利意识在觉醒。
第二，包括2012年8月31日十一届全国人大28次会议未审议二审稿、10月29次会议没通过二审稿，30次会议决定不再审议，十二届全国人大在2014年4月审议三审稿没通过，乃至8月31日审议四审稿到最后通过，全国人大常委会、人大代表发言和讨论之热烈及修改意见数量之众多，在中国当代立法和修法史上也是前所未有的。
第三，这次新的预算法修改已经触及到了现有体制的天花板，在立法宗旨上，基本已经演变成为一个人大的控权法，而不是财政部门内部财政资金的管理法。
第四，在条文规定上强化了人大对政府预算的监督、审查和制衡。
第五，为未来中国的税收法定和预算民主树立了下一步改革的路标。
我们可以通过一个具体的例子来看新旧预算法的差别：1994年的预算法二审稿第一条规定“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”三审稿和新通过的四审稿第一条则修订为“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”这就说明，新通过的《预算法》立法宗旨已经发生了根本性的转变。
三、未来中国国家治理体系建设的愿景——从税收法定走向预算法定
按照中共十八大报告的规定，预算与财政体制改革当是中国经济与政治体制改革中最重要的部分。加强国家立法机构对政府预算进行全口径的预算监督、制衡和审计，并在此方面建立和健全人大的功能机构设置，并在立法上作出制度保障，当是财政体制改革乃至全部政治体制改革的最核心内容和最重要的组成部分。
现在，要借《预算法》修改通过的东风，进一步推进从“税收法定”到“预算法定”的改革。慢慢做到作为国家立法机关的全国人大对政府财政预算的实质性的监督，全程参与政府预算的制定、实施、制衡乃至对预算执行情况的审计。这应该是中国国家治理体系现代化建设的一个重要步骤。
这一步骤具体来说可以通过以下几个方面推进：
第一，“做实”人大，在各级人大常设实体化的“人大预算委员会”，全程参与预算的制定和实施过程。要落实十八大报告提出的改革目标，加强人大“对一府两院的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，必须在人大和政府制度上和建制上进行真正的改革，并重新起草和制定与之相匹配的带有现代预算民主精神的《预算法》。单凭按文件规定“政府预算公开、透明”的做作用有限，关键还是要在建制上予以保证。比如可考虑建立真正实体化和常设的各级人大预算委员会，把“预算工委”作为其常设机构，增加其的编制，做到所有财政支出由预算委员会笔笔审议批准复核预算后财政部门才能支出。像美国参议院和众议院的“拨款委员会”一样建立一个全程参与政府预算的编制、实施和决算的人大内部的“机构”。
第二，强化财政部的财政收支的统筹权力，财政部门提交的预算案一旦在人大通过，即为“法定”，党政领导和其他部门不得干预财政部门按预算收支的全部财权。另外，进行财政体制改革，使中央和地方的支出责任与事权相匹配。预算法制订之后如何落实的问题在很大程度上已经超越了财政部本身的权利范围。目前我国政府预算的制定和财政支出权大部分属于“发改委”，还有部分属于“中央财经领导小组”，另一部分属于财政部。从长远来看，国家预算到底如何制定，预算局机构应该设在哪里，都是未来要考虑和研究的课题。但是不管如何，将来的“预算办公室”都应该把“发改委”这个计划经济体制的遗留机构的部分功能并入进来。将来如果发改委继续存在的话，应该只研究改革，而不再是“跑委钱进”的机构。
第三，升格“审计署”，建立独立的审计督察机构来监督“一府两院”的财政收支情况。比如，在人大建立人大监督审计委员会，把审计署、反贪局、甚至国家统计局设在人大“监审委”下，或至少应该从国家建制上把审计署从国务院独立出来。可考虑像英国的国家审计署（NationalAuditOffice，简称NAO）或美国的审计总署（GeneralAuditOffice，简称GAO）那样，由国家主席提名，人大和政协大会投票批准的一个完全独立的“审计督察院”。同时在财政部内部也可考虑保留或设一个“审计局”或“审计署”。作为双保险制度，还可以考虑部分参考日本的五院制：参议院、众议院、最高法院、最高检察院、审计督察院，但各个院受制于人大的一个“专门委员会”。
第四，完善“财政资金的国库集中支付制度”。贯彻新的《预算法》，财政部需与央行合作完善政府财政收支的“国库集中支付制度”，即现有的“单一国库账户”体制。国务院最近的常务会议规定在两年内逐步清理各地的“财政专户”，一般不再设“财政专户”，就是一项重要的实质性改革。取消了财政专户，使得所有政府财政收支入出央行的“单一国库账户”。政府各部门在商业银行开设的财政收支支付账户必须做到“零余额”。完善财政资金国库集中支付制度后，央行应该与财政部积极配合，做好“经营库款”的职能，落实2006年财政部与央行联合发布的“央行国库现金管理暂行办法”（财库37号）尽可能提高财政资金的使用效率。
综上几点，我们认为，未来的政治体制改革要以立法机构与政府的“权力制衡”为基本精神，以改善中国共产党的执政能力和建设以中国共产党领导下的“现代国家治理体系”为最终目标，以“预算民主”建设为轴心，落实“税收法定原则”，并逐渐从“税收法定”走向“预算法定”。从税收法定到预算法定方面推进中国的国家治理体系的现代化建设，是一项系统工程。现在，应该要根据中共十八大报告关于经济体制改革和政治体制改革第一条、十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的相关改革目标，从最高决策层通盘考虑，逐步建立起完备的国家预算管理制度，并同时进行财税体制改革，最终才能实现我们建设现代化国家的目标。
（责任编辑：石洪斌）
