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摘要：警务改革不是潮流、不是跟风，而是具有中国特色社会主义政治改革不可或缺的一部分。从改革开放到现在，我国公安机关对警务模式、警务运行机制、警务机构设置等能够构建最优化警务制度的探索从未停止过。但处于探索阶段的我国警务改革在改革动力上、改革的顺序上、改革的重点上以及对西方公共行政理论的借鉴上都出现了误区。那么，构建民生警务改革机制、确立自上而下的改革顺序、将内部改革与外部改革同步进行以及理性的、有限度地批判适用西方理论就成为规避误区、顺利改革的关键。
关键词：警务改革；误区；启示；新公共管理；新公共服务
中图分类号：D63112文献标识码：A文章编号：16744853（2011）01002407
Erroneous Zone and Evasion: Rational Reflection on Policing Reform in China
——and on the Criticism of Indigenous Applicability of Western
Public Administrative Theories
SHI Suo
（Institute of Police Science, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 400031, China）
Abstract:The policing reform is not a trend that should be followed, but an indispensable part of political reform in constructing socialism with Chinese characteristics. Since the reform and opening up, public security organs have been exploring the optimization policing system on policing mode, policing mechanism and police organization. However, the exploration has fallen into erroneous zone in fields of the motive power, the order, and the focus of the reform, and the indigenous applicability of western public administrative theories. Therefore, the key to avoid erroneous zone and successful reform is to build people"s livelihood policing reform mechanism, establish the reform order of toptodown, carry out internal and external reform simultaneously, and rational, limited application of western critical theory.
Key words:policing reform; erroneous zone; revelation; new public management theory; new public service theory
警务改革有广义与狭义之分。广义的警务改革就是具有警察行政编制的国家警务部门所进行的大规模改革，涉及到公安机关、国家安全机关、法院、检察院、监狱等部门关于人民警察相关制度的共性改革。但是对和谐社会建设、市场经济发展影响最大的当属公安机关以警务模式、警务运行机制、警务机构设置等为主要内容所进行的警务改革，即本文所指的狭义上的警务改革。
改革开放至今，我国公安机关对构建最优化警务制度的探索从未停止过。全国性的就经历了从严打、公安指挥中心建设、机构精细化、刑侦工作改革、社区警务、金盾工程、“三基工程建设”到“三项建设”的探索改进历程。地方上的则有北京的精确防范与打击、上海的网格化管理、浙江的防控体系建设、深圳的“扁平化”指挥、广东的轮值轮训［1］86、吉林辽源、黑龙江大庆、江西新余、萍乡的机构层级改革、河南的一警多能，重庆的交巡警改革等改革措施。但是我国警务改革的社会成效却始终不明显，因此，笔者在此指出我国警务改革存在的四大误区，期盼能为公安实践部门提供参考。
一、在改革动力上：政绩导向的警务改革
（一）指标执法与政绩导向
现阶段我国警察行政系统偏爱于指标性执法，习惯以具体指标的完成作为政绩考量的标准。比如当年必须要破获多少刑事案件，查处多少治安案件，开出多少张罚单，抓获多少毒贩等等。如果达不到预定的指标，就证明当地的社会治安状况不容乐观，公安机关领导的政绩则无法提升。所以警务改革的核心理念和目标指向就变成了打击犯罪，完成既定指标。事实上理性地反思执法指标，就会发现指标执法是把“双刃剑”。一方面，指标的存在可以保持警察队伍的紧迫感、责任感以及战斗力，不至于过分松懈，通过实现自身职能，打击一定数量的违法犯罪来维护社会秩序。另一方面，抛开指标制定的原理、依据、准则不论，指标定得过高，而且逐年提升、表面上警察绩效提升、社会治安状况良好，但实际上将会超出当地社会治安的承受能力，换句话说，容易让警察为完成或者超出指标而人为制造案件，比如交通管理中的“钓鱼执法”，毒品犯罪侦查中的“犯意诱发型诱惑侦查”等等。在这个过程中，各种冤假错案接踵而来，群众的安全感却并没有得以明显提升。这样的改革显然不能收到实效，也让公安机关的公共关系应对倍感吃力。
（二）警务改革的必要性
目前警务改革已经成为理论界与实务部门的热门话题与实践对象。因此必须要清楚我国警务改革的必要性。城市与工业的快速发展在后期造成了巨大的社会混乱，导致意志消沉、道德败坏、犯罪事件频发、社会冲突激烈。托克维尔在访问曼彻斯特后写到：“文明创造了奇迹，文明人又变回了野蛮人。”不可抗拒的工业化进程以及它所带来的社会控制问题与英国呆板的教条相抵触时，只会有一个结果：英国警察的诞生［2］21。历史证明，英国警察的诞生以及之后的大规模警务改革对英国社会发展产生了巨大的推动作用。浙江省的“义乌经验”告诉我们，经济靠市场、市场靠平安、平安靠警察。全球化正推动我国社会不断进行结构裂变，构建和谐社会要有效地化解社会矛盾、提升人民的政治参与度。经济高速健康发展需要一个安定平和的市场环境。这一切都离不开先进的、高效的、公平公正的现代警务来保驾护航。管理学家西斯克提出，当组织面临下列情况之一时必须开始改革：“1.决策过程过于缓慢，以致造成错误和错失良机；2.沟通不良，信息系统失灵；3.效率低下，行政功能不能实现；4.缺乏创新。”［3］87现阶段，庞大的警务行政系统每年耗费巨大的财政开支，警察权力过大、监督机制不健全，不时造成冤假错案，社会分配体制不健全让警察经济犯罪、涉黑犯罪难以避免，个别警察的特权思想、行为以及大量的非警务活动被媒体炒作之后也让警民关系出现了隔阂。这些都证明我国具备了警务改革的必要性，需要通过警务改革来实现警察制度与其他社会制度之间的协调发展。
（三）警务改革的动力
警察是人民的警察，警务也只有以民为本才会具有强大的生命力。衡量一次改革或者一种制度好坏的首要标准就是其在政治语境中是否具有合法性。只有代表人民意志的改革才可能具有合法性。新公共行政理论认为，公共行政的合法性是建立在受益者的需求和利益之上的，致力于实现社会的公平和正义［4］2。我国警察机构的政治属性和专政职能决定了人民警察不会出现诸如英国等资本主义国家的所谓警察政治性所致的“左右”摇摆。因此，警务改革应以民生需求为导向不断发展，用社会公正取代单纯的效率和经济考量，最终在群众中建立如哈贝马斯所言的政治合法性。具体来说，应在大量的实践调研基础之上，将群众的安全需要作为改革导向，并始终作为公安工作的出发点和落脚点。摸清群众需要什么样的警务，群众安全需要的不同时间段、不同地域性，破除指标执法、政绩导向的改革动力，定期或不定期评估，结合警情常量与民情常量，将群众社会安全感提升、群众对公安机关工作的满意度作为最终评价指标。将警察职业
压力转化为警察职业成就感，将群众对警察的偏见转变为对警察的尊敬。让警务走向社会、贴近民众，构建“以人为本”的民生警务改革运作机制。警察的民众政治基础建立不起来，任何类型的改革都不会顺利。并且，改革总是要触动原有的利益格局与意识观念，只有得民心的改革才可能走下去。
二、在改革顺序上：警务改革不应由下至上
（一）西方警务改革的顺序
警务改革不是潮流、不是跟风，更非上述所言的政绩指标，而是构建具有中国特色社会主义政治改革不可或缺的一部分，是极其严肃的。生搬硬套西方警务改革经验、盲目追逐西方警务改革趋势都是不正确的。西方国家先后经历了警务的职业化、专业化、现代化、社区化以及正在进行的社会化，取得了显著的效果。职业化也即制服警察的创建，以英国通过《大都市警察法》，比尔创建“伦敦大都市警察局”为标志。职业警察队伍的成立是为了应对对不断上升的犯罪的恐惧。专业化则强调警察与政治分离，实现警察的独立性，从向政党负责转变到向法律负责，减少非警务以及政治性活动。现代化则是通过警察科技、警察装备的技术化、精细化，将“犯罪斗士”的形象塑造至极。社区警务则是矫正现代化改革所带来的弊病，让“机器人”回归传统“更夫”，注重犯罪防控中的治理合作。警务社会化运动则是受西方新公共管理运动的影响而兴起的旨在提高警务运行效能的大规模改革。我们必须清醒认识到，西方警务改革的成功不是源于其特殊的社会文化背景，而是警务改革所体现出的一致问题导向以及大范围的国家性的自上而下改革。
（二）由下而上的警务改革弊端
我国现阶段并没有建立一套全国性的警务体制改革纲要，而是任由地方进行警务改革试点创新。但各地公安机关主要领导在规定时间内要进行交流，从原任职地平级调到异地任职，这个时间段一般是5年左右。西方警务改革的经验告诉我们，一次成功彻底的改革至少需要几十年时间。也就是说，当一个地方决定开始警务改革后，刚刚进入正轨，由于领导的调整就有面临夭折的可能。新的领导上任后或者推行新的改革方案，或者恢复原状不再延续之前的改革。之前的所有成果就会化为乌有，极大地浪费了人力、物力、财力，导致恶性循环，不可能形成一套长效改革机制。另一方面，即使基层的改革成效显著，但由于警务部门长期保守的传统，受领导者管理风格、官僚层级体制等多方面因素的限制，该改革成果向上推行的难度越发加大，向全国范围铺开的可能性是非常小的。这恰好可以解释为什么当前全国警务改进、完善能够顺利推行，而地方经验则很难推广。最后，已经失败的改革由于没有反思性机制的建立，还可能继续得以延续。比如机构层级化改革，吉林省辽源市早在2003年就进行试点，由于与检察院之间的工作未能协调好而很快恢复原状。但在这之后仍有许多地方仿效此法，同样的问题还是会同样阻碍改革的推行。
（三）警务改革应自上而下
英国为在全国范围内开展警务改革，于2002年颁布了《英国警察改革法》。该法第1编第1条就设定为“国家警务计划”，规定“每个财政年度开始之前，应由内政大臣负责起草该年度的国家警务计划。内政大臣须将每一年度的国家警务计划提交议会审查。”［5］127从而以法定形式确定了英国自上而下的改革顺序以及加强中央对全国警察的集中统一管理。其实早在1994年制定的《警察和地方行政法》中就规定，警察局局长所做的地方计划必须同内务大臣颁布的全国警务目标相一致，即形成战略决策在中央，行动决策在地方的格局。
就我国而言，我们需要确定一套普适性的警务总体改革方向和理念，这必须是符合我国基本国情、道德体系、风俗习惯以及中国人思维方式的。首先要确定的是，现阶段我国警务工作亟需解决的是在民生警务导向下要市场化还是要服务化的大方向问题。然后才能以地方改革作为试点逐步推行，地方改革切忌多、乱、杂。必要时由公安部指定试点地区。所指定的地方性警务改革成功后，全国进行大规模的改革方能形成气候。同时也要充分考虑各地具体情形差异，允许在大方向下作适当的调整。对于改革也需要制度化的法律规范支持，比如领导调任后原有改革该如何处理的问题，公安机关的领导体制问题等等，都是需要在其中加以考虑的。由于警务改革中许多公共行政行为涉及到法律的空白，必要时可以考虑制定具有中国社会主义特色的《警察改革法》。
三、在改革的重点建设上：过分突出外部改革而忽视内部改革
（一）警察改革的构成
警察行政应由警察公共行政和警察内部行政构成。警察公共行政就是警察权的外化过程，是警察部门对社会进行行政管理的行为和效用的总称。警察内部行政则是警察组织内的管理过程，包括警察组织建设、警察心理管理、警察纪律制度、警察人力资源管理、警察文化建设以及警察个体以及领导特质等方面。在现阶段，我国警务改革过分依赖于警察权的社会化重组，期盼能够通过对警察权的行使转向来优化社会治安管理。比如“多警合一”式改革、机构层级化改革、警力下沉式改革、强化打击式改革，等等。笔者认为，只要改革最终能以民生建设为宗旨，都不会结局凄凉。问题在于，同警察部门轰轰烈烈的外部改革的媒体追风报道的热闹情形相比，警察内部行政管理则冷清不少。警察内部行政管理风格形成于几十年来官僚体制的构建和行进，很多理念都已经内化成了广大民警以及部门领导的意识文化。内部管理就像一座大厦的地基，不能随意改造，而且也很难去改造。因此，同见效快、具有政绩效应的外部改革相比，很少有警察部门的领导愿意去对内部管理制度大动干戈。
（二）内部改革的意义
美国前总统威尔逊提出了“政治——行政”的两分法，他认为政治是在“重大而且带普遍性事项”方面的国家活动，行政则是“国家在个别和细微事项方面的活动” ［6］45。警察的绩效管理应该分为警察行政绩效与警察政治绩效。按照威尔逊的观点，内部管理即应为警察政治职能的体现。他同时也指出行政科学的进步是建立在政治科学基础之上的。笔者认为，警务改革的绩效评估应以内部绩效建设为主要评估机制，即警察内部管理改革是外部改革成功的基础。
我国现阶段警察组织和警务行为被饱为诟病，主要并非由于破案率低、服务迟钝，而是由警察的心理亚健康、警察文化的不当引导、警察权威被不良崇拜等因素造成。而这同群众对警察特权思想与特权行为的深度厌恶认知是分不开的。群众更关心的是他们同警察队伍打交道时是否得到了期待中应有的尊重，而并不太在乎外部警务改革怎么运作。警察组织在内部标准上的降低也将会直接影响群众对警务改革信心。不管警务改革最终的构架定性如何，其始终由警察组织、警察个体所规定的内核是无法改变的。从这个角度来讲，需要积极创制内部管理改革创新办法，破除警察特权思想，建立警察心理评估、治疗机制，提升警察士气、规范警察文化、重塑警察权威、丰富警察生活、优化警察个体素质、杜绝警察违规违纪、铲除警察犯罪。比如，在王立军主政重庆市公安局以来，下大力气解决警察违法犯罪，改善警察队伍的纪律作风，切实改变服务质量等一系列措施赢得了公众的一致好评，群众安全感明显提升，警民关系大幅度拉进，交巡警改革也顺畅无阻。可见，下决心改变群众对警察队伍的消极不良认知，远比一次大规模的外部改革更见实效。
四、在警务改革的研究上：对西方理论的借鉴缺乏批判
在社会科学的其他领域，利用某一西方经典理论对本土问题进行分析已经成为学者们所热衷的研究方法。目前这种研究方法已逐步蔓延到警务改革的研究之中。但是这样的研究往往不注重于本土化的转换。笔者拟通过对作为20世纪80年代以来西方社会影响力最大的公共行政理论的新公共管理和新公共服务的比较入手，来批判西方公共行政理论的本土适用性。
（一）新公共管理与新公共服务之比较
按照登哈特的观点，西方行政学的理论发展大致可以划分为传统公共行政、新公共管理和新公共服务三个阶段。其中20世纪70年代以来，西方国家政府财政危机严重、机构臃肿、效率低下、社会矛盾尖锐、民众怨声载道，于是以公共选择理论、科学管理理论、代理理论为基础形成的新公共管理运动兴起，企业家政府理论成为理解该理论的精髓。但新公共管理运动所倡导的民营化在20世纪90年代经历高峰后，却整体放慢了速度，甚至其在第三世界的推广也遭到了挫败。一方面是由第三世界的不同社会境况、文化背景所致，另一方面则与针对企业家政府理论的缺陷进行批判而顺应由登哈特教授提出的新公共服务理论的兴起与适用有关。现对这两个理论流派的相关特征进行比较［7］20。
表1两个理论流派的相关特征比较
新公共管理新公共服务
政府职能掌舵（充当释放市场力量的催化剂）服务（对公民和社团进行利益协调，创建共同的价值观）
回应对象顾客（政府的顾客是在被动地等待政府为其服务，常常不被重视。政府是受顾客驱使的，其宗旨是满足顾客需要，而不是官僚政治需要）公民（公务员要集中精力与公民以及在公民之间建立信任关系）
组织结构参与协作的分权模式（比集权制更灵活、更有效率、更有创新精神）合作性结构，内部外部都有领导权
公共利益的理解公共利益是个人利益的集合公共利益是同公民进行公共价值观对话的结果，是更长远的、更广博的社会和社区利益
理论基础公共选择理论、代理理论、科学管理理论、企业家政府理论民主公民权理论、社区与市民社会理论、组织人本主义与新公共行政、后现代公共行政
行政行为动机假定企业家精神，精简机构，以最少的代价换取更多的收益对社会进行公共服务的愿望
治理模式结果导向，注重生产率过程导向，注重对人的尊重而通过合作和共同领导运作
行政责任的来源市场驱动，自身利益的聚集将会导致广大公民团体所希望的结果不仅是市场，还有法律，社区价值观、政治规范以及公民利益
（二）我国警务改革方向的两大假设
按照自然科学的思维方式，我们可以先假定这两个学派能够指导我国的警务改革，并能提供一个以其自身理论体系为基础的整体构架作为指导理念，然后再以此提出具体的警务改革构建措施。最终结合我国当前的基本国情论证该理论的适用性。
1.假设以新公共管理作为警务改革之方向
新公共管理的精髓是企业家政府理论，由奥斯本等人在《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》一书中提出。克林顿政府深受该理论影响，创建了一个花钱少、效率高的政府。因此，新公共管理运动最终所要实现的目的就是高效。如果运用到警务运行中，改革就是为追求高效率的警务，即大致可以概括为用最少的财政实现出警快、办案快、服务快、纠纷解决快。西方国家在新公共管理的推动下进行的是民营化改革，体现的是公私伙伴关系的建立。第五次警务改革也是以警务社会化为主导，推行警务的私有化。按照上述新公共管理的特征，我国公安机关的职能定位应为“掌舵者”，而不是“划桨者”。这就意味着其组织结构要进行分权，一是要公安机关内部机构之间分权，即要减少层级，使权力运行和意志表述尽可能顺畅，那么就只有实行扁平化管理。二是要公安机关与社会之间进行分权，即放松对社会安全的垄断性管理，将其中法律尚未规定或者法律允许的部分职能在引入竞争机制下由相应的社会组织替代，实行警务部分社会化。公安机关在这个过程中要始终以企业家精神作导向，将整体效益作为公安工作的核心。机关以及民警应以其负责部门的收益和效率作为绩效考核和晋升职务的标准。中标的部分外包企业应做好自身的安全服务工作，接受公安机关的监督，并按时、按量向公安机关缴纳承包费用。公安机关也可以考虑是否能够进行创新，在确保整体社会治安得以平稳的基础上，为部分安全需要较高的人群实施收费服务。那么整个公安机关的财政收入就会由地方财政、治安管理处罚、交通管理处罚、治安承包以及收费警务组成。这就将减轻公安机关对地方政府的依赖性，逐步体现公安机关的独立性，从而能够更理性地处理警民关系，实现更多的服务职能。
2.假设以新公共服务作为警务改革之方向
新公共服务理论认为，政府的职能既非为船掌舵，也非直接划桨，而是建立具有完善整合力和回应力的公共机构。在建设服务型政府的语境下，新公共服务应该能为当前警民关系中的紧张和不信任提供药方，切实地提升公安机关的服务性能。新公共服务把公共利益定义为一个对话的过程，公安机关的服务更多的是中立的调停者
此处的中立并非警察的政治性中立，因为我国是人民民主专政国家，警察部门应始终接受党的领导。所以这里的中立仅仅是在处理公私矛盾纠纷时的价值无涉，是警察公平正义职能的体现。
，从而维持整个社会的一致利益。公安机关也是具有民主意识的教育者，通过自身的教化作用，发展社区治安积极分子，增强公众的主人翁意识，提升公众整体治安积极性。这一切的缘由都是因为公安机关放下了浮躁的利益导向的思维模式，将公民权的位置放在了企业家精神之上。在这过程中注意尊重公民的基本需要，是将治理社会治安的权力与公民分享，而非为了生产率将治安对外承包。人是天生的政治动物，只有分享安全治理权才能达成相互尊重、彼此信任的和谐警民关系。公民的自主性调动起来后，那么警务成本自然也就降低了，警察办事的效率和自信也相应得以提升，整个良性运转的警察服务体系才能得以建立。
（三）对两大假设的分析比较：效率VS公平
从上述的假设我们可以看出，新公共管理视野下的警务改革可以用图1表示。
图1新公共管理视野下的警务改革
新公共管理理论所倡导的高效行政表面上使公安机关在一定程度上因自身的创收而摆脱了地方政权的不当干预，似乎能更加理性地处理社会矛盾。但是在这样的语境下公共利益变成了个体利益的集合，公安机关与公民之间的回应性缺失却又体现出来，中间的民营组织能否合法、准确地表达公安机关的真实意愿？以结果、私人利益为导向的警务机制会对传统的道德构成多大的冲击？公安机关在处理纠纷中是否还能保持中立？警民之间的关系还是否会继续恶化？公安机关的公共性与私利性之比例最终如何变化？民营组织会不会像公共雇员那样拥有公共责任感，这样的契约管理能否广泛地保证公民利益？布坎南的公共选择理论以理性经济人假定为分析范式，认为人性始终引导着人们在追求使他个人满足程度最大化的个人利益。因此政府的公共政策不可避免地受到影响，这就解释了为什么公共政策会有正负效应之分。一些部门的政治家由于受到经济人动机影响必然会牟取私利［8］344-345。
其实，新公共管理对公共利益的定位是有问题的，个体利益的集合太抽象，以致无法给予执法者正确的行为影像。在公安机关推出收费警务之后，那么个体的利益必然就只会限制在社会的高收入人群，那么负责低收入人群的警务部门的绩效问题无法解决，最终在公安机关内部就会形成两极分化、内部对立。所谓的内部分权必然最终沦为内部权力斗争。另一方面，承担外包服务职能的民营组织是要向行政相对人收取费用的，按照顾客的说法，当两者之间发生纠纷后，公安机关应如何回应两个顾客之间的纠纷是很难解决的问题。民营组织与公安机关关系的监督更是难以进行。在当前的体制下，警察涉黑案件都无法消除，那么民营组织为自身利益而参与涉黑，最终角色蜕化是有极大可能性的。应当说，公安机关追求自身的效益，实现高效警务是为了更好地、独立地服务，最终是为了公平。但在具体操作中的制度性缺陷却又导致了公安机关不可能公平地、完全抛开人性来服务。无法解决警务机构对公民的回应性又怎么能建立广泛的公众参与机制呢？因此这貌似一个悖论。
新公共服务视野下的警务改革可以用图2表示。
图2新公共服务视野下的警务改革
该理论貌似解决了公安机关的回应性行政问题，解决了警民之间的隔阂。但现阶段我们是否已经建立起了一个发达的市民社会？政府对社会的管制放松了吗？或者说政府将部分权力给予了社会？社会中介机构、组织的角色和其自身职能是否已经确立，能够起到行业自律和监督的作用？如果没有一个发达的市民社会，那么公安机关的调停者的角色就无法顺利实现。作为服务起码标准的中立性就无法保证。此外，由于警察的服务职能提升，但收益没有改变，事实上还得靠地方财政的支持，不可避免地受制于地方政府，处理警民关系就不会那么理性。那么如何有效构建新的服务体系就难以解决。
（四）批判之后的理性反思
由于西方社会的基本观念以及发展历程同我国现实情境是截然不同的，因此西方经典理论所酿造的看起来非常完美的图景总是会或多或少的与我国的现实境遇相冲突。这就需要客观、理性地看待西方理论，而不是盲目迷信西方理论。西方理论也只能作为分析问题的参考物，为我们提供一个在西方社会已经成功改革的理想模式，而不能作为警务改革的逻辑起点。当某一经典理论与现实相冲突时，应尽可能考虑多个理论结合。西方理论同时也只是地方性知识而非普遍适用的真理，我国具体国情也是一种地方性知识。我们既不能以中国经验去论证西方理论，也不能以外来地方性知识替代本土地方性知识，而是考虑有限度地借鉴同时附以批判，构建具有我国自身社会主义特色的警务改革。
从美国新公共管理运动的具体实践来看，具体领域小到环境修复清理，大到航天仪器的设备制造，甚至已经发展到国家与私人军火制造商订购军用设备。一些美国军用设备的厂商为了向国家推销自己的产品在伊拉克丧生。这些情形若适用在我国，其结局是不可想象的。首先，我国是不允许普通公民持有枪支武器的，而美国可以。这是由于国家基本理念不一样，美国追求的是个人自由至上，而我国则以传统道德为基础，强调的是社会和谐、稳定。其次，具体国情不一样，美国实行的联邦制，不存在国家分裂的现实，而我国则始终受到各种分裂势力、邪教势力、国外敌对势力的困扰。这迫使我国在国家安全、公共安全方面必须推行如现阶段般的垄断式管理。因此，笔者认为，新公共管理运动在我国的适用，绝对不能像某些论者所言，能在各个领域顺利展开改革。改革必须立足于我国具体国情，理性考虑可能带来的各种负面效应，而不能为了论证该理论可行而强行推行新制度。若相关社会制度之间不能相互调和，其结果只能是新制度又衍生出一系列弊端。诚如弗雷德里克森教授所言：“政府不是市场，市场已经造成了大量的社会问题，必须停止把政府视为市场的错误思考方式；公民不是顾客，是主人，顾客至上的政府再造运动摧毁了公民神圣的观念；民营化、市场化和放松管制会导致更大的腐败。”［4］5
笔者并非完全反对西方公共行政经典理论所提供的一些新的思路，只是认为行政改革涉及到人民生活方方面面，尤其是警务改革更要慎重。西方社会在前发展阶段用几百年时间已经将现阶段改革所需的配套制度建设完善，如社会公平体系、社会收入分配制度、反腐制度、民主制度、公民的平等教育制度、住房制度等等。那么西方成功的行政改革经验就是建立在整体完善制度之上。警察制度是保证社会公平正义的第一道制度性防线，在当前社会分配体系、公平保障制度还不健全、不完善的阶段引入市场化警务，实为激发新的社会矛盾埋下祸根。另外，从英国已有的警务私有化经验来看，其改革的第一举措就是减员。而目前我国的警力数量远远不够，每年都在大规模招警。那么这也是矛盾的。因此，警务改革创新必须在其他配套社会制度能够为其提供便利而非冲突时为宜。因此，笔者反对治安承包在中国的推行以及保安公司的私营化，但不反对脱离以公平行政主导的治安协管员制度以及保安公司的经营。
从两大西方公共行政理论的对比分析来看，警务改革的前提是公安机关的领导体制改革。以云南的“孟连事件”为代表的群体性事件中，由于地方政府盲目使用警力，造成警民冲突，两败俱伤。另外，在强制拆迁等一些政府行为中动用警力，迫使警务部门长期处于从事非警务活动高于常规警务活动的不良状态之中，一线民警既不愿从事也不敢不从事这些非警务活动，造成了整个基层队伍士气低落。公安机关为此在实现效率提升或者促进社会公平方面都受到了极大的限制，而更深层次的则是公安机关对当地社会治安掌控的话语权缺失。因此，改变“条块结合、以块为主”的领导体制，实行“垂直领导、平行指导”制度，提升公安机关的整体行政级别，禁止公安机关领导在地方政府兼职，减少地方政府对公安机关处理社会矛盾的不当干预，强化公安机关的独立性，才能使警务改革更加顺畅。而且，在领导体制未改革之前，笔者也不主张对公安机关的机构层级改革。
结语
笔者认为，警务改革的成功必须具备四个特性：民生性、一致性、综合性以及理性。民生性是根基，警务改革不以民生为重，得不到人民认可，那就只是一场政治游戏，成为无水之泉；一致性是规律性、反思性，否则混乱不堪、恶性循环；综合性意味着警务改革不能一家独奏，而是内部、外部以及相关配套制度同时改革；理性则是不迷信、不盲从、不急功近利。在世界各国都在学习中国传统政治文化的同时，我国警务改革也应具备社会主义特色，透出自身的政治文化气息，将中国经验推向世界。
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(责任编辑：黄小芳)
