摘要：渐进决策模式的作为西方国家行政决策的基本决策模式，其稳中求变和量变引起质变的基本原则对我国的行政体制改革有着深远的影响。我国改革开放已有40年的历程，伴随着我国全面深化改革的不断推进和发展，中国行政体制改革也进入到攻坚克难阶段，改革不可能是一帆风顺的、是风险性、复杂性及困难性等多重矛盾的叠加。文章试图以渐进决策理论为研究视角，对中国行政管理体制改革进行初步探讨，以期对有关部门提供些许帮助和参考。
关键词：渐进决策模式；中国行政体制改革
一、有限理性模式与渐进模式
20世纪60年代前，理性决策思想在西方行政决策中就处于核心地位，赫伯特·西蒙认为由于决策者本身所具有的“经济人”属性及其他社会因素的存在，纯粹的理性决策模式是不太可能存在于现实中的，于是他在理性决策思想理论的基础上进行了改进，提出了有限理性决策的思想。由于有限理性决策思想并没有完全跳出理性决策思想的基本思维框架，所以，该决策思想在实际决策过程的应用中还是面临着诸多难以解决的问题，虽然起到过一定的进步作用，但是仍无法从根本上满足现代政府决策的需要。
为了克服理性决策思想的不足之处，林德布洛姆的《政治、经济和福利》就针对这一问题给出了答案，提出了“渐进主义”，这也标志着渐进决策思想的诞生。该理论一经提出就引起了学术界广泛关注和热烈讨论，并对后来西方乃至全世界的行政决策都产生了非常重大的影响。
（一）赫伯特·西蒙的有限理性决策思想
在很长一段时间里，理性决策思想都占据着西方行政决策思想的核心地位，是早期公共政策理论中最被学者所推崇的一种决策思想。其主要观点有：①决策者知道所有同具体问题有关的目标；②所有信息都是可得的；③决策者能辨别所有的选择；④决策者能对这些选择进行评估分析，并且对其加以比较；⑤决策者所做出的选择要能够能充分最大化地的体现其价值所在。11’理性决策思想将人看成是一种完全的“经济人”，过分强调人在决策过程中所发挥的主体性作用，力求将效益最大化。50年代之后，许多专家学者们开始意识到的理性决策模式只是一种过于理想化的模式，并没有太大实际意义。
西蒙就对此提出了质疑，他认为：“人类行为所依赖的既不是古典经济学家所谓的‘客观理性’，也不是弗洛伊德所讲的‘非理性’，而是一种介于理性与非理性之间的‘有限理性’，任何组织和个人都只能被视为一个具有学习及适应能力的体系，而不应被看作是一个绝对理性的体系。”口’西蒙认为应当用有限理性代替完全理性，从而将理性决策向有限理性决策过渡，因为决策者们所追求的理性，不可能说是一种绝对的理性，只能是一种相对的有限理性。作为决策者来说，其认知是有限的，不可能完全掌握做出决策所需要的信息；决策者的情感态度和价值取向也不可能是始终不变的；其想象力和设计能力也是有限的，根本找不到十全十美的策划方案。同时受到决策者自身生理因素、性格、情感等自身因素的限制，其最终做出的决策只能是在他能力范围内做出的一个令他比较满意的决策，而不是最优的决策。有限理性决策思想认识到了理性决策思想在决策信息不完备和决策资源有限性上的问题，因此被认为是“使原来的理性思想的局限性得到了最好的弥补”。[3]
（二）林德布洛姆的渐进决策模式
1.渐进决策思想理论的形成原因
对理性决策思想提出质疑的另一位杰出人物就是林德布洛姆，如果说西蒙是指出了理性决策思想的不足之处并加以改进的话，林德布洛姆则是给出了一个崭新的角度去看待行政决策问题。他认为理性决策模式存在着几个明显的不足：第一点，理性决策必须拥有一个明确的问题，在此基础上，才能够去制订、选择和实施方案。但是在实际的决策过程中，问题却没有这么简单。首先，决策者要面对的并不是一个已经完全确定的问题，随着时间的发展，旧的问题中又会暴露出新的问题，就算在面对一个既定的问题时，不同的人对待同一个问题的看法也不尽相同，从而导致无法对问题进行准确的界定。第二点，理性分析并非万能。从某种程度上讲，分析可以是无穷无尽的，对于一个复杂的问题更是如此。决策者必然是不可能有那么多的时间和精力来对问题进行详尽的分析的，有时做出了错误的分析反而会对最终的决策造成负面影响。第三点，人都有其各自不同的价值观，这些都会影响到他们所做出的决策，在决策集团中就必然会出现不一致的意见，仅仅靠理性决策模式无法从根本上解决这个问题。
2.渐进决策思想的基本内容及特点
渐进决策思想大致包含以下三种特点：①主张渐进决策。他认为，当前的政策是在过去的经验基础上制定的，同时需要对现有的政策进行不断的修改。渐进主义者应当足够的勇敢，能灵活应对各种决策中的突发问题。②强调质量转换。渐进决策模式实际上就是一个不断积累的过程，决策效果的不断积累，量变引起质变，通过变化的逐层积累，从而最终达到变革的目的。③追求稳中求变。渐进决策模式下每次变化的幅度比较小，但却能在很大程度上保证其决策过程的稳定。剧烈变化的政策，很容易引起多方的排斥反应，极易危及社会的稳定。
3.渐进决策思想的优势与缺陷
渐进决策模式具有一定的现实性，是一种可行操作性的决策模式，虽然其保守性就受到多方質疑。但是，就单单作为一种全新的决策思想和方法而言，仍然有其存在的价值。渐进决策思想将整个认识过程看作是一个前后衔接的整体，一步一个脚印，在不断的认知中稳步推进决策计划的实施，并及时对所制定的不合理的计划进行修正和改进。其优点总结如下：第一，渐进决策模式会在决策上制定一个大体的目标，并以此为基础，结合实际过程中出现的情况制定下一步的政策并加以实施，所选择的方案与当前的实际情况不会有太大的出入，对未来的政策具有可预测性。第二，渐进决策小修小补式的模式，决定了其稳妥性，当政策失效时能及时给予修正，避免了大起大落而造成的社会动荡，即使这项决策不是最优决策，也能从一定程度上保证让绝大多数人满意。[4]第三，较长的决策周期也保证了可以检验人们所做出决策的正确与否，同时可以在复杂条件下孤立某些因素，综合分析其利弊后再做出一个相对合理的选择。[5]第四，能够比较好的调节社会各个阶层之间的矛盾，不会扰乱现有的社会结构，对现有制度的冲击较小，注重量变的积累，不断的修改完善，而不是直接引发极具的社会变革。
当然，渐进决策自身明显的缺陷就在于其保守性，正是这种“一步，一回头”的模式决定了渐进决策模式只能在比较稳定的社会环境中发挥作用，当社会环境极具变化，针对这种情况需要对现有的政策做出彻底的改变时，就无法产生应有的作用。如果在这种需要进行社会变革的情况下仍然继续采用渐进决策模式的话，不仅起不到积极作用，还会在很大程度上还会阻碍社会变革的进行。而且，和科学决策思想不同，渐进决策思想本身就带有着非常浓厚的经验主义色彩，也就是说在这种模式下做出的决策并不完全是基于对现实情况的理性分析，有相当一部分决策是根据对以往政策实施得出的经验来制定的。同时会有一部分政策的制定是为了应付当前局面而制定的，并不是基于理性的最优方案。再者，由于是“一小步，一小步”的往前走，每“一小步”都会显得至关重要，一旦有哪一步走错，做出了错误决定，都会对后续的决策产生非常严重的影响。
二、从渐进决策模式看我国的行政体制改革
（一）中国行政体制改革的历程
我国在1983年进行了有史以来第一次行政体制改革，党的十二大明确指出“改革领导机构和干部制度，实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化。”此次改革的重点在于精简政府机构，提高政府工作效率。随后，党的十三大提出：“实行党政分开、进一步下放权力、改革政府工作机构、改革干部人事制度。”我国第二次行政体制改革将转变政府职能作为重点，把政府职能按照市场经济发展的需要进行转变，为市场经济体制创造条件，激发社会活力，同时进一步明确了转变职能是中国行政体制改革的核心。[6]
我国在1993年进行了第三次行政體制改革，主要把适应社会主义市场经济发展要求作为改革目标，进一步转变政府职能，精简行政机构作为核心内容，同时改革由下放权力向制度创新转变。然后在1998年又进行了第四次行政体制改革，目标是为了形成高效、协调、规范的行政管理体制，完善我国的国家公务员制度，建立起一支专业化的行政管理队伍，提高工作效能，加强部门监督，强化行政体制的法律建设，此次改革也是我国有史以来进行过的最大规模的一次政府机构和行政体制改革。
我国的第五次行政体制改革在2003年开展进行，根据党的十六大提出的“按照精简、统
一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能”和十七大提出的“加快行政管理体制改革、建设服务型政府”要求，将建设服务型、法制化政府作为改革的核心内容。我国在2008年进行的第六次行政体制改革中，首次提出了“大部制”的改革方针，推出了5个新设立的大部门，在我国行政体制改革的进程中迈出了新的一步。
我国在2013年实施了第七次行政体制改革，党的十八大报告强调“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”做到为企业服务，为市场放权，划清政府和企业、市场、社会、事业单位之间的职能和责任，重点在于建设人民满意的服务型政府，同时在2008年的基础上继续推进“大部制”改革。
（二）我国行政体制改革采用渐进决策模式的原因
邓小平同志曾说过：“我们的方针是，胆子要大，步子要稳，走一步，看一步。我们的政策是坚定不移的，不会动摇的，一直要干下去，重要的是走一段就要总结经验。”[7]中国之所以要采用渐进决策模式来推进行政体制改革，原因有以下几点。
第一，无他国成功经验可循。行政体制改革的之初，我国并没有现实可用的经验及方案拿来做参照，只能走一步看一步，在不断创新中摸索我国行政体制改革的路径，积累经验，针对改革中显露出来的问题做出及时的调整，逐步完善我国的行政管理体制，使之与我国的市场经济体制相适应。
第二，当时特殊的时代背景。在十一届三中全会之后，我国的工作重心向经济建设转移，那时的中国刚刚经历了十年动荡，各行各业百废待兴，国内政治局面复杂，改革面临着太多不确定因素，但改革的最终目标是明确的，就是建立起与我国市场经济体制相适应的行政管理体制，对以往在计划经济基础上建立起来的行政体制进行深入的、彻底的改革。渐进式改革的一大优点就是，在改革之初并没有完全取消旧的制度，而是在旧制度的基础上，稳中求进，一步一步探索新制度。实时关注改革的进度，及时发现问题、解决问题，合理的调整改革前进的方向。[8]实现新旧制度的平稳过渡。
第三，对马克思理论的实际运用。马克思理论中强调量变的积累引起质变，中国渐进式的改革措施就是这样，结合现有制度和实际需求，不断积累经验，最终实现质的飞跃。在改革开放过程中，基于我国的特殊国情和实际需求，不断对我国的各项政治、经济制度进行改革，无一不取得了显著的成效。
（三）我国渐进式行政体制改革的特点
第一，从实际情况出发。虽然说西方有很多国家成功进行了行政体制改革，但是每个国家都有各自不同的国情和历史背景，他们的改革也都是依据自身的实际需求所进行的，对于西方的行政体制改革经验，我们要主张的是“拿来主义”而不是“送来主义”，吸取其成功的经验，总结失败的教训。改革一定是一个渐进式的过程，任何一个国家的改革都无法做到一步到位，改革的过程中还是会出现这样那样的问题，旧的问题被解决了，又会暴露出新的问题，要能做到在改革的过程中，及时发现问题并解决问题。
第二，由浅入深，稳步发展。从改革的路径来看，我国的行政体制改革遵循着渐进的改革模式，从外延型改革逐步推进到内涵型改革。从改革初期的以机构体制改革为核心，向简政放权，转变政府职能为核心转。中国的行政体制改革最早始于农村，对原来高度计划经济模式下的行政管理体制进行改革。中国共产党每五年都会制定出一个总方案，通过这样每隔一段时间定一个目标的方式，实现对现有行政制度的改革和完善，总结上个阶段的经验教训，作为下个阶段计划制定的参照。
第三，由点及面，协调发展。我国在进行行政体制改革的时候，并没有一上来就全面推翻旧的制度，而是采用新制度与旧制度并存的双轨制进行过渡。行政体制改革要以经济基础为根本，而改革的目标更要与经济体制改革的目标、任务相适应。’’从总体上来说，我国的行政体制改革采用的是渐进决策模式，但当某些方面的政策不能完全适应当前经济体制而急需改革的时候，就必须有针对性的采用激进的改革模式，及时解决问题，避免矛盾的积累而产生社会动荡。让一个新的政策会先在一个小范围进行试点，在达到预期效果，并对其中发现的问题进行修正后，才能在全国性范围内进行推广，这样做能大大降低了由于改革的不确定性而带来的风险。
三、总结思考
總体来讲，我国的行政体制改革是一个由表及里，由潜入深、由易到难、持续深入、不断推进的过程。我国的渐进式行政体制改革也是对林德布洛姆渐进决策模式的一次大胆的尝试，虽然取得了较好的成果，但是我们不能忽视渐进决策模式其保守性所带来的弊端。所以在整体改革思路上继续采取渐进模式的同时，还要在局部矛盾比较激烈的地区采取激进式改革，将渐进式改革和激进式改革有机的结合起来。原有的改革方案有些已不合时宜，现在更需要的是明确改革的重点方向，抓住改革中的重点问题，逐个击破。在改革的过程中灵活运用两种模式，实现优势互补，才能保证我国行政体制改革的顺利推进。
参考文献：
[1]丁煌.林德布罗姆的渐进决策理论[JI.国际技术经济研究，1999（3）：21.
[2]丁煌.西方行政学说史[M].第三版.武汉：武汉大学出版社，2017：152..
[3]C
E.Lindblom.Still
Muddling.NotYetThrough[J].Public
Administration
Review，1979：39.
[4]见赵躲，陈佳明.渐进决策模式与我国的改革开放[J].管理观察，2016（22）：66.
[5]参见丁煌.西方行政学说史[M].第三版.武汉：武汉大学出版社，2017：202.
[6]参见魏礼群.中国行政体制改革的历程和经验[J].全球化，2017（5）：6.
[7]1985年邓小平会见日本自由民主党副总裁二阶堂进时的谈话.
[8]韩文明，宋林.中国替代型改革战略选择的思考——基于推进渐进式改革模式经验的总结[J].生产力研究，2005（7）：92.
[9]陈宝生.中国行政管理体制改革[J].当代世界，2015（11）：2.
