摘要美国联邦最高法院大法官霍尔姆斯说过:“当国家元首决定有关国家存亡之事情时,个人的普通权利必须向其所认为的必要时机让步。”紧急状态作为宪政制度中的一种特殊状态,其从产生、运作到终止的整个过程都具有特殊性。因此,紧急状态及其权力的运行与制衡就成为了研究紧急状态问题的关键点。
关键词紧急状态 戒严 人权 紧急权力 宪政
中图分类号:D920.0 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-016-02
一、紧急状态问题的背景与立法例
紧急状态作为民主宪政构建中的一种特殊现象,其在现实中的存在与运作都有重大意义。当前,世界各国普遍将紧急状态立法作为国家立法中的重要一项,并往往上升到宪法条款,以更加严格地约束机制和严肃的态度来对待这一问题。美国联邦法律详尽规定了有关戒严、紧急状态以及此类情况下总统如何使用联邦武装部队的问题。法国制定了《紧急状态法》,规定了如何以紧急状态程序规制有关战争、武装叛乱、公共秩序遭到严重破坏的恐怖事件和重大自然灾害。而德国在《基本法》中将紧急状态制度分为防御紧急状态、紧张状态、民事紧急状态和内部紧急状态,分别加以授权和约束。英国也在早期就颁布了《紧急状态权力法》,以成文法形式规定紧急状态问题。此外,各国际性政治组织的章程和国际条约,如《公民权利和政治权利国际公约》也往往将紧急状态问题予以细致规制。这也体现了国际社会对处置紧急状态问题上的趋于一致的观点。
可见,紧急状态问题及其立法发展已成为现代法治文明和宪政构建中不可或缺的重要方面,其在现实社会中的运作和重要意义也绝不可小视。
二、紧急状态的含义与特征
对于紧急状态含义的理解,国内学界的认识总体来讲是大同小异。有学者认为,所谓紧急状态或称公共紧急状态,是相对于社会正常状态而言的一种特殊状态,在世界各国的立法、理论中名称不尽相同。有的称为非常状态,有的称为紧急事件、特别状态、戒备状态、危险事态等。 也有学者从广泛意义上理解紧急状态,称其是指国家安全和秩序处于危险情况时所采取的一种非常措施。
紧急状态就是按照一个国家或地方的宪法或法律,在其处于相应的危险状态或紧急情况时,相关国家机关宣布和确认的在一定时间内,一定范围内所处于的一种特殊状态,并在该状态下实施特殊的国家行为,以期恢复正常的政治、社会和经济秩序。
紧急状态应区别于戒严和国防动员等近似概念。所谓戒严,主要是强调警戒和管制,目的在于维护稳定的社会秩序。而国防动员是指国家于战事发生或行将发生时,由政府下达动员令,将全国人民和一切物质力量以及各种有形无形的潜力,加以严密地组织,并将国家由平时状态转化为战时状态,以便能充分发挥战斗力,克敌制胜,确保国家民族之生存。
对紧急状态含义的认识,西方主流观点与我们有着一定的差别。通常,国际人权法上的紧急状态事实上就是人权的克减状态。西方有学者就认为,紧急状态是指“由于发生了某种对国家构成威胁的非同寻常事由,政府中止人民某些权利”。可见,他们对紧急状态的认识中较侧重“人权克减”这个方面。
通过对紧急状态的认识,我们认为其往往具有以下一些特征:
第一,实施紧急状态的目的是为了维护和恢复国家或地区的稳定,使社会和经济步入正常轨道。
第二,紧急状态必须严格依照宪法和法律规定的条件和程序启动、运作和终结。
第三,紧急状态是一种临时性的应对状态。
第四,紧急状态既是一种事实状态,也是一种国家实施的法律行为。
第五,紧急状态是一种是法律规制下国家权力的扩张和公民权利的克减状态。
三、紧急状态的分类
紧急状态根据不同的标准,有不同的分类。
第一,根据其起因的不同,可以分为全方面的紧急状态和单方面的紧急状态。单方面的紧急状态包括卫生紧急状态、财政紧急状态等。
第二,根据范围的不同可以分为全国紧急状态和地方紧急状态。
第三,根据是否涉及战争因素,可以分为战时紧急状态和非战时紧急状态,或称为军事紧急状态和非军事紧急状态。
四、紧急状态的构成要件与逻辑过程
著名学者马怀德认为,构成现代民主法治国家所规定的紧急状态的基本构成要件大致可以分为三项:(1)紧急事实的存在;(2)现实的、迫在眉睫的危险;(3)必须采取一定的紧急应对措施以及合法的确认和宣布程序。美国联邦最高法院在解释紧急状态时,也做出了相类似的说明。
现实生活中,我们应对紧急状态问题,一方面要遵循先例,另一方面要视事态的发展阶段、严重程度、危害范围等酌情考虑。
紧急状态的运作必然有其自身的逻辑过程。根据上述对构成要件的分析,我们可以大致得出以下结论:首先,由于具体的紧急事态的出现,使得一定时间和一定范围内的状态符合了宪法或法律规定的紧急状态的基本要件;其次,国家及其相关机关根据该情况,依法决定某段时间内在某个范围内实施紧急状态。之后,国家因紧急状态的出现而依法获得了更大的权力,国家得运用其职权实施特别的国家行为,以达到运作紧急状态的目的。最终,紧急状态结束,社会经济基本稳定,国家恢复正常法律秩序。
五、紧急状态下的权力扩张及对人权的限制
国家权力在紧急状态下的扩张是紧急状态制度的核心问题之一。而对于扩张的这部分权力的来源,学术界又有着不同的看法。有学者认为,紧急状态下国家所扩张的权力完全是来自紧急状态中宪法和法律的授权,是权力的创设。也有学者认为,紧急状态并不是创造权力而只是提供了一个运用权力的机会。
紧急状态的权力是一种广泛的、不特定的权力,其权力来源是宪法和法律的授权,但包含哪些具体权力是国家根据紧急状态的实际情况和自身的职权而确定的。这种紧急权力是为紧急状态“配备”和“预定”的,一旦进入相应程序,紧急权力也随即产生。
紧急状态下,国家权力会出现扩张,公民的权利也往往会受到不同程度的限制。限制的范围主要包括:人身自由,住宅不受侵犯,言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由,选举与被选举权等。此外,紧急状态下公民的生活也往往深受影响,公民的财产权、劳动权以及通信自由和通信秘密受保护权利也很可能是限制的对象。
六、对紧急状态下国家权力的制约
权力的制约与平衡一直是近现代宪政发展史中极其重要的问题。紧急状态下国家拥有更广泛、更强大的特别权力,因此,如何限制这一权力也十分值得关注。制约紧急状态权力应主要从以下几个方面着手:
第一,制定严格的法定程序,以程序来规制权力,并使紧急状态实施的每一个步骤都处于公开、可见的情形之下。
第二,立法机关、行政机关和司法机关,以及社会舆论都要对紧急状态权力进行监督,并充分发挥制约权力。例如,国家立法机关和司法机关对于国家元首或政府首脑发布的紧急状态命令可以进行确认和审查,视情况决定执行、暂缓、变更或撤销。
第三,规定紧急状态下人权的最低标准,以防止国家紧急状态权力过分侵害人权。
第四,宪法和法律明确授权各国家机关在紧急状态下的权力和职能,明确各自分工,明晰各自责任。
第五,制定相应的补偿措施。
对紧急状态权力的有效制约有着非同寻常的意义。如果缺少制约或者制约不力,则很可能发生宪政危机,威胁国家的安全和稳定。例如,2007年11月3日,巴基斯坦前总统穆沙拉夫宣布全国进入紧急状态。穆沙拉夫凭借紧急状态权力,解除了最高法院首席大法官乔杜里和其他几名法官的职务,使得司法权力对总统权力的约束荡然无存,国家权力的制约和平衡的构建遭到严重破坏,民主宪政制度因此受到严重践踏。
七、中国紧急状态立法与实践分析
2004年,十届全国人民代表大会第二次会议对宪法进行了修改,添加了关于紧急状态的规定。近年来,全国上下关于紧急状态专门立法的呼声不断。法律界一些专家学者还研究编写了紧急状态法的建议稿,为我国相关领域立法谋划了蓝图。
中华人民共和国紧急状态法(专家建议稿)设计了紧急状态的组织管理机构与职责、预防与准备、宣布与应对、解除、对其处置措施的监督以及法律责任等等。它较为全面地设计了紧急状态制度框架,是未来立法和实践发展可行方向。
紧急状态的酝酿、萌芽、发生、发展、化解、常态化……是具有内在规律的完整过程。应该树立应对突发事件和紧急状态的全过程观念,从紧急状态的预防抓起,尽量避免紧急状态的发生。 这也是我们思考紧急状态问题的出发点,是我国立法时应该首先考虑的问题。
未来我国的紧急状态立法应该做到以下几点:
第一,坚持循序渐进的原则,做到与我国法治文明的发展同步。
第二,坚持做好配套法律的设立,为紧急状态法律的实施打好基础。
第三,应该借鉴我国紧急状态立法之前处理紧急情况的先例,并从中获取经验。
第四,应该紧密结合我国国家制度和政权体制的实际情况,避免立法造成制度冲突。
第五,坚持紧急状态立法的谦抑性和必要性原则,对于在非紧急状态下能合法运作的权力和程序,无需做赘余的规定。
八、紧急状态理论构建的前景展望
紧急状态制度是近现代宪政发展的重要成果,长期以来,其在宪政政治文明中的重要地位无可替代。事实上,紧急状态制度本身就是社会制度发展到民主宪政阶段之后的产物,它仍然以分权制约和人权保障为其制度设计的出发点和着眼点,只是在一些具体运作方式上与正常状态下的民主宪政有所区别。
20世纪以来,特别是二战以后,和平与发展逐渐成为世界的主题。和平与稳定取代了战争与混乱,成为了社会历史的主流趋势。同时,科学技术的巨大进步也推动了生产力的迅猛发展,人们的生活水平稳步提高。因此,战乱、纷争不再是常态,反而成了特殊情况;较大的自然灾害、资源危机总体上讲也只是具有偶然性。人们逐渐习惯将这样的情况作为紧急状态加以处理,也逐渐接受了紧急状态下自身所受的各种限制。
“紧急状态是现代民主宪政的一个重要课题,也是20世纪下半叶世界各国处理紧急危险局势所采用的最主要的应急措施”。通过分析紧急状态制度的历史发展轨迹,我们可以预见,紧急状态制度今后也将长期被世界各国所认同和实际运用。从一些国家和地区的做法来看,通过建立和完善政府应急管理体制和机制,强化对突发事件的统一管理、综合管理和全程管理是共同的趋势。
在设立紧急状态制度的国家,特别是西方传统法治国家,紧急状态制度已经作为一种法治文化,深入民众内心,深得民众认同。随着法治文明的迅速发展,紧急状态制度也必将得到进一步发展和完善,并为更多的国家和地区所借鉴和接受,其在宪政制度中的重要地位也会越来越突显出来,并成为维护宪政构建稳定的重要支撑。
注释:
王鲁青.宪法与宪政研究.中国法制出版社.2007年版.第145页.
梁凡.基本法九九讲.澳门基金会.1994年版.第53页.
张剑寒.戒严与国家动员法制.台湾汉苑出版社.1976年版.第255页.
[美]路易斯·亨金等编著.郑戈登译.宪政与人权.三联书店.1996年版.第223页.
韩大元,胡锦光.当代人权保障机制.中国政法大学出版社.1993年版.第242页.
韩大元,莫于川主编.应急法制论.法律出版社.2005年版.第424页.
郭春明.论我国紧急状态法律制度的完善.中国人民大学宪政与行政法治研究中心编.宪政与行政法治研究.中国人民大学出版社.2003年版.第174页.
徐高,莫纪宏.外国紧急状态法律制度.法律出版社.1994年版.第768页.
万鹏飞.美国、加拿大和英国突发事件应急管理法选编.北京大学出版社.2006年版.第13页.
