摘要：本文通过对烟台市农业保险开办情况的实地调查，分析了农业保险供求的现实状况以及农业保险发展过程中的制约因素，进而提出了发展农业保险的模式选择和政策建议。
关键词：农业；保险；有效供求
中图分类号：F840.66 文献标识码：B文章编号：1674-2265（2008）09-0056-03
我国农业保险在二十多年的探索中，断断续续地开办了多项农业保险业务，对农业生产发展起到了一定的保障作用。近年来，为了保障和改善民生，调动广大农户的种植养殖积极性，促进农业生产的健康、持续发展，政府不断加大对农业保险的支持力度，先后出台了多项农业保险扶持政策，并在部分区域进行了农业保险业务的试点和推广工作。为了解和掌握目前农业保险业务发展现状，我们选取烟台辖区涉农保险公司、五个农业县（市）的200个农户（包括农业经济组织）进行了调查，以探索农业保险业务发展的有效路径。
一、区域农业保险业务开展情况回顾
烟台农业保险的发展大致经历了三个阶段：
（一）起步阶段（1982—1993年）
在政府的干预和支持下，1982年，作为全国唯一一家国有财产保险公司——中国人民保险公司，开始在全国试办种植业和养殖业农业保险业务，烟台辖区开办的农业保险险种主要有小麦火灾、蔬菜大棚、果树、林木火灾、海水养殖、奶牛、生猪、养鸡保险等，这些保险险种均属商业性保险业务。业务开办初期，由于宣传推广力度不大，农民对农业保险的认知程度较低，加之当时农业均为一家一户的小规模经营，农业保险业务发展较为缓慢。后随着国家对农业保险扶持力度的进一步加大，农业保费收入由1987年的114.4万元提高到1993年的636.4万元。
（二）调整萎缩阶段（1994—2005年）
1995年，中央发文禁止政府参与商业保险运作，终结了计划经济体制下保险企业与政府的合作模式。1996年中国人民财产保险股份有限公司（以下简称人保财险）成立，根据商业保险业务经营和发展的需要，逐步淡出农业保险市场，先后停办了所有农业保险业务。到2005年末，烟台辖区没有一家保险公司开办农业保险业务。
（三）政策性农业保险试点规范阶段（2006年至今）
2008年，国家出台了《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》、《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》等，山东省政府也出台了多项鼓励农业保险业务发展的优惠政策，为有效推广农业保险提供了保障。
1. 种植业保险稳步推进。 一是苹果保险全面有效开展。2006年，按照山东省政府的统一部署，栖霞参加了山东省政策性农业保险试点工作，首先在六个乡镇开展了农业主导产业——苹果保险的试点工作。2006年, 中国人民财产保险股份有限公司烟台市分公司在栖霞市承保果树4222亩，收取保费44.9万元，2007年承保果树55299亩，收取保费555万元。两年共发生赔案152笔，共支付赔款48.1万元。2008年，为有效扶持苹果保险试点工作，烟台市政府与保险公司协商降低了苹果保险费率,将苹果保险保费由120元/亩，调整为100元/亩，同时进一步提高了苹果保险保费的财政补贴力度，调动农民的参保积极性，栖霞市苹果保险规模随之扩大，覆盖面由6个乡镇拓展到全部17个乡镇。二是种植业政策性保险范围得到进一步扩大。2007年，烟台市在苹果保险稳步推进的基础上，又增加了小麦、玉米保险，试点单位又增加了小麦和玉米主产区莱山区。2007年，共承保小麦7.4万亩，收取保费37万元。试点工作开展以来，财政补贴资金做到及时足额到位，累计补贴资金8.16万元。
2. 养殖业保险逐步推广。为有计划、有步骤地开展能繁母猪政策性保险业务，有效降低生猪养殖风险，促进生猪生产发展，稳定市场供应，保障人民生活，2007年，烟台市政府制定了《烟台市能繁母猪政策性保险工作方案实施细则》，并积极协调各级财险公司和政府相关部门，落实补贴政策，对符合条件的具有一定规模的能繁母猪饲养个人和经济组织进行了能繁母猪保险。截至2008年6月底，烟台市共承保能繁母猪18802头，累计收取保费22.6万元，共发生报案273起，累计赔付7.8万元。
二、农业保险供求状况分析
（一）农户对农业保险的需求情况
通过对烟台辖区200户从事种养殖业农户及经济组织问卷调查显示，85%以上的农户非常愿意参加农业保险，但却只有9%的农户实际投保，农业保险需求涉及牛、羊、鸡、水产养殖、大棚蔬菜、樱桃等种养殖业，特别是针对有烟台特色的农业和规模性海水养殖保险需求旺盛。
（二）保险机构和保险产品对农业保险的满足情况
据调查，自2006年恢复农业保险业务至今，全市16家财险公司只有3家开办了农业保险业务，分别为人保财险、中华联合、安华农险等。开办的农业保险品种主要有苹果、小麦、玉米等种植业和能繁母猪养殖业政策性保险业务，而中华联合、安华农险仅开办了能繁母猪保险业务。据调查，三家保险公司从事农业保险业务的专职人员较少，全辖不足10人，由于农业保险业务涉及面广，业务量大，如此少的机构、人员配备，很难适应农业保险业务发展的需要。
三、农业保险发展的制约因素分析
农业保险发展远远滞后于农业生产的发展速度，已经制约了农业生产持续稳定发展。
（一）影响农户购买农业保险的因素分析
1. 农户对农业保险了解程度低。通过对烟台辖区5个县(市)200户农民的问卷调查显示：农民对农业保险的认知程度普遍较低。在被调查的200户农户中只有8%的农民非常了解农业保险业务，21%的农民比较了解，43%的农民知道有此项业务，但具体内容不清楚，另外28%的农民则根本不知道什么是农业保险。由此说明，农业保险业务的推动和宣传工作还不到位，农民的保险意识还需要进一步培养和提高。
2. 农民对农业保险的认同程度有差异。在被调查农户中，家庭年收入为15000-20000元的农户占38%，其中仅有26%的农户认为办理农业保险非常必要，有33%的农户认为有必要，41%的农户认为没有必要或无所谓；家庭年收入为25000-30000元的农户占21%，其中有37%的农户认为办理农业保险非常有必要，47%的农户认为有必要， 26%的农户认为没有必要或无所谓。
3. 农民对农业保险费率分担机制的设计不认同。农户普遍认为目前政府财政补贴率依然过低。通过对200户农户问卷调查，有88%的农户认为目前开办的农业保险由农户承担的保费金额较高，应提高政府补贴比例。如栖霞市2006年开办的苹果政策性农业保险，每亩120元保费，农户承担100元，政府财政部门仅承担20元，入保农户中有94%的认为政府财政应承担50%以上，6%的农户希望财政承担80%以上。如栖霞市开办的苹果政策性农业保险，按每亩苹果付120元保费，如果发生冰雹、霜冻等灾害造成损失的，按照3000元/亩给予理赔。在被调查的100户苹果种植户中有93%的农户认为保费支出偏高，据调查，农民一亩苹果投入的化肥、农药、套袋等各项费用为2000元/亩——3000元/亩，而理赔的金额与每亩苹果的最高费用基本相当，根本谈不上收益补偿。
（二）影响保险公司开办农业保险的因素分析
1. 保险公司内部因素。一是赔付率高是保险经营主体不愿开办农业保险业务的主要原因。农业保险属高风险、高赔付的险种，具有普遍性、区域性、伴发性等特点，每年都有一些地区遭受不同程度的灾害。从保险损失的角度看，有巨大性和不可预见性，一场大灾就可能将几年的保费收入赔付殆尽。农业的高风险性，使得农业保险业务的赔付率一直居高不下，与商业保险公司经营利润最大化的目标相背离，因此，农业保险商业化运作难以开展。二是保险金额难以确定。保险金额应根据保险标的实际价值确定，由于农业保险标的一般为具有生命力的动植物，在保险期间一直处于生长期，其形态不断变化，价值也在发生变化，只有成熟或收获时才能最终确定，同时农业保险的标的具有商品性，受到市场价格的影响。因此投保时的保险价值难以确定，这给保险金额确定带来了很大的难度。三是保险费率难以厘定。由于历史资料的缺乏以及灾害发生的不规律性，对保险费率精算提出了更高的要求。四是损失认定难、成本高，成为保险公司不愿开办农业保险业务的另一个重要原因。由于农业保险涉及面广，地域宽，承保对象复杂，并且潜藏着道德风险，特别是部分保险对象出险后标的物变化性强，取证难度大，保险公司要投入巨大的人力、物力，理赔难、成本高。五是保险公司在农村代办网点萎缩，专业农业保险人才缺乏，理赔力量严重不足。
2. 外部因素。一是政府扶持政策一度缺失。农业保险的高风险直接导致了高赔付，加之成本较高，如果没有政府政策扶持，必然导致亏损。农业保险在上世纪80年代中后期及90年代初期之所以得到较快发展，主要还是得益于各级政府的高度重视和组织发动。2008年，国家出台了《中央财政种植业保险费补贴管理办法》和《中央财政养殖业保险费补贴管理办法》，为推广农业保险起到了积极的促进作用。事实证明，没有政府支持和相关政策保障，农业保险就难以办好。二是农业生产分散，保险经营成本高。农业灾害发生通常是大面积、区域性的，根据保险大数法则，要达到分散农业风险的目的，必须有一定的承保面。而地域统保方式既可保证一定规模的投保数量，又降低了保险公司的展业成本。由于农民自身参加农业保险的意愿不强，投保面狭窄，使保险公司“投保越多、费用越低、保障越足”的大数法则无法发挥作用。
（三）农业保险中介机构缺失，制约着农业保险业务的长期、有效开展
有规范化的保险中介机构活跃在保险市场上，是现代保险市场成熟的重要标志之一，对保险的供求双方均能起到重要的媒介和桥梁作用。特别是在农村保险市场，保险中介人可以将保险公司的经营触角延伸到农村的各个角落，节约保险公司的经营成本，也能起到服务于广大农民的作用。但目前烟台农村保险市场还没有一家规范的保险中介机构从事农业保险业务的咨询、代理等业务，这也是制约农业保险业务长期、有效开展的一个因素。
（四）再保险机制缺失，制约农业保险的持续稳定发展
目前，由于我国对农业保险的再保险缺乏相应的制度安排，使得风险过于集中于农业保险经营主体，难以分散，而中国再保险集团公司等商业再保险机构对农业保险的再保险问题也都非常谨慎。因此,农业保险公司购买商业再保险的成本非常高，这也是各地在农业保险试点过程中遇到的一个普遍性问题，严重影响了农业保险经营主体的经营效益和积极性。在国家还没有建立巨灾风险基金，各农业保险机构实力又不足以独自承担风险的情况下，再保险问题严重制约了农业保险的发展。
四、增加农业保险有效供给的模式选择
从国际经验看，农业保险制度是市场经济国家为降低和分散农业风险而建立的一种特殊的经济补偿制度。我们认为，应以政府主导下的政策性农业保险公司为主，以商业保险为补充，构建有中国特色的农业保险新模式。
（一）适应当前我国农村经济发展的农业保险模式设计
1. 建立管理机构。由保监会成立专门的农业保险管理机构，对全国的农业保险发展进行统一协调管理。具体负责全国政策性农业保险险种条款的制定、费率厘定；接受、审核和审批商业性保险公司开办政策性农业保险业务申请，并对其开办的政策性农业保险业务进行监督和管理；配合政府做好农业保险相关政策的落实；对农业保险原有险种条款的修改完善和新产品的开发等。
2. 完善经营机构。在全国范围内建立政策性农业保险公司，在省、市、县设立逐级管理和经营的分支机构，注册资本由中央财政统一出资，主营全国的农业保险业务。政策性农业保险公司重点开展关系国计民生的农业产品和落后地区的农业保险业务。在此基础上，充分利用当前的商业保险体系，通过国家政策积极引导商业保险公司发展农业保险业务，政府对保险公司开办的政策性农业保险业务给予财政补贴、税收优惠、巨灾再保险等支持。通过政策支持，最大程度地发挥商业性保险公司在农业保险市场中的作用。
3. 健全法律制度。应尽快制定和出台《农业保险法》等法律法规，把农业保险制度纳入我国保险法律体系，完善农业保险的各项优惠和补贴政策，实现农业保险的规范化和制度化，运用法律手段推动农业保险制度贯彻实施，促进农业保险的健康发展。
（二）应遵循的三项原则
1.“自愿与强制相结合”原则。对关系国计民生的、达到一定规模的大宗农产品，如水稻、小麦、玉米、油料等粮食作物采取强制保险，通过农业保险对大宗农产品自然灾害造成损失的补偿，增强农户的抗灾能力，促进农业生产的正常进行。对经营规模小，种养殖业多样化，经营分散的农产品，由于其客观上产生了一种内在的风险调节和分担机制，在一定程度上弱化了灾害损失的影响，应鼓励此类农户自愿保险。
2.“先试点，后推广”原则。我国农业保险业务虽然经过20多年的发展，但目前仍不成熟。因此，应先在某些区域、针对某几类农业产品开展部分险种的试点，在试点取得成效的基础上，逐步进行推广。
3.“农业保险保本”原则。针对目前农户对农业保险认知程度低和农业的弱质性特点，保险公司应根据所保标的物，科学测算保费费率和保额，合理降低农业保险的费率，使其低于其他商业保险的费率。
（三）相关配套措施
1. 政府要积极支持农业保险的发展。推广农业保险业务是一项复杂的系统工程，需要政府相关部门和保险经营主体的协调配合。财政支持是农业保险可持续发展的根本保证，是启动我国农业保险的关键，因此，一是要拓宽农业保险保费的资金来源，增加保费补贴在财政支出中的比重，还可以发行专门用于应对自然灾害的特种债券。二是选择合理的补贴方式，提高资金运作效率，可以采取直补方式，减少投保农户的保费支出。三是对农业险商业化运作良好的保险公司在税收、展业方面给予优惠，以提高其积极性。四是气象部门应加大对地方气候的预测、预报，警示农民提前预防各种自然灾害，降低损失；动植物防疫部门应加大对种养殖户病虫害的预防和治疗力度，防止大规模的疾病蔓延，提高农民预防病虫害的水平。
2. 丰富保险产品，繁荣保险市场。各相关部门要加强调查研究，丰富和完善农业保险产品，保险产品设计应与突出发展畜牧业、特种水产业、生态农业相匹配，推出符合我国国情的多种类多层次的农业保险产品，吸引广大农户进入农业保险市场。
3. 建立健全农业保险再保险体系，提高农业保险的可持续性。一是由国家财政投资成立中国农业再保险公司，承担国家农业再保险的职能，分散农业保险风险。二是通过国家政策，支持中国再保险集团公司为各家从事农业保险的机构办理再保险。三是加强与国际再保险业的交流与合作，以有效分散风险。
（编辑 代金奎）
