摘要：为鼓励股权投资基金的发展，我国从中央到地方制定了许多政策法规，从工商登记、税收政策、财政政策、基金募集与退出等多个方面予以规范和提供支持。与其他地方相比，皖江城市带在此方面的法制环境相对薄弱，并存在着立法不到位、适用范围有限、配套措施不足等诸多问题，亟需从立法制定、政策配套、健全中介组织等多个方面优化法制环境。
关键词：股权投资基金；产业转移基金；皖江城市带
中图分类号：D922.29文献标志码：A文章编号：1001-862X（2011）02-0117-06
引言——皖江产业转移基金的设立
2010年1月12日，国务院正式批准《皖江城市带承接产业转移示范区规划》（国函［2010］5号，以下简称《规划》），将长江流域安徽段的合肥、芜湖、马鞍山等九市59个县列入承接产业转移示范区，并将根据实际情况，在投资、财税、金融、土地、对外开放等方面给予示范区诸多优惠政策。而在此之前，皖江地区第一支产业转移基金，即“皖江城市带承接产业转移投资基金”已经诞生，该基金主要投向皖江城市带承接产业转移示范区内优势产业和新兴产业，重点支持重大基础设施和现代装备制造、新能源产业、现代服务业等发展。
股权投资基金一般是投资于非上市企业的权益性资本，包括风险投资、并购资本等多种形式。［1］对于皖江产业转移基金来说，其兼具了政府引导、产业导向、促进产业转移等多重特性，尤其是其退出路径比较特殊，一般的股权投资基金多是追求所投资企业上市为主要目标，而产业转移基金则更多的是以股权转让或大股东回购为主要退出路径。比如，根据《发起设立皖江城市带承接产业转移投资基金方案》，其退出机制为：“1.首期基金以固定回报项目为主，期限按照三年（每期基金存在期限）退出，并落实好项目到期的股东回购、公司回购、第三方转让、0TC退出及担保等多渠道退出保障。2.对于部分距离计划上市日2-3年内的项目也不排除IPO退出方式。”这使其具有了与其他基金不同的特征，即并不追求以上市为主要退出路径。在此，笔者将皖江产业转移基金定义为：在皖江城市带各级政府引导下，通过以非公开形式募集资金所设立的，以促进相关产业向皖江城市带转移为目标，对投资于示范区内的外来企业进行股权投资的权益性资本。
本文从产业转移基金的性质分析入手，通过对我国其他地区股权投资基金的法律制度进行比较分析，进而分析皖江地区在吸引股权投资基金发展的法制环境中所存在的问题及其改进思路。
一、我国部分地区股权投资基金法制环境的
比较分析
产业转移基金是一种以产业投资、地区性创业投资为特征的股权投资基金，从中外各国的投资基金运作情况来看，投资基金对完备和优良的法制环境的要求非常高，法律在促进基金业繁荣发展方面意义重大。［2］192-193在我国，包括产业基金、风险投资基金、产业转移基金等在内的股权投资基金发展时间还不长，立法滞后和不统一成为制约我国股权投资基金发展的一大障碍。下面，我们在对中央层面立法进行简要梳理的基础上，重点对地方性立法进行比较分析。
（一）中央立法
我国中央层面的立法可分为综合类、工商类和税务类三部分：综合类如《公司法》、《合伙企业法》和《外国企业或者个人在中国境内设立合伙企业管理办法》等，工商类如国务院颁布的《外企或个人在中国境内设立合伙企业管理办法》等，税务类如国税总局颁布的《关于个人独资企业和合伙企业投资者征收个人所得税的规定》等。在上述工商与税务法规方面，针对合伙企业是比照个体工商户征收所得税，适用5%到35%的五级超额累进税率，税收负担明显过重，给股权投资基金采用有限合伙企業制这一国际最常用的组织形式进行设立与运行带来了一些障碍。而商务部与国家发改委制定的两个部门规章是直接针对私募股权基金而出台的，其分别规定了外资与内资私募股权基金设立时所需要达到的注册资本、审批与备案部门、经营范围等内容。很显然，中央层面的立法存在不足。
（二）地方性立法的比较分析
针对中央层面相关的法律法规存在立法滞后、税负过高等问题，同时为了吸引各类股权投资基金在当地落户，自2002年起，包括天津、深圳、北京、苏州、上海、重庆等地纷纷制定了相应的政策，如北京市《创业投资引导基金管理暂行办法》，上海市《关于本市股权投资企业工商登记等事项的通知》，深圳市《关于深圳市促进股权投资基金业发展的若干规定》等。从各地立法内容的历史沿革来看，在2002、2003年间所颁布政策的内容主要是允许并监管股权投资基金的设立及其运作，而在2006年以后，随着股权投资基金的发展以及地方政府对于股权投资基金理解的深入，地方政府对于股权投资基金的态度已经从监管转向为扶持，颁布的政策内容着重于从工商、税务、财政、人员激励等多个方面为股权投资基金的发展进行规范并提供支持。
1.工商登记问题
目前，我国尚未形成全国统一的工商登记方法，尤其是在合伙制企业的注册上，各地的规定都不统一，而对于外资股权投资基金，在有些地方则难以取得工商登记。总的来看，股权投资基金的设立涉及到组织形式、名称核准、经营范围、注册资本等方面，各地的立法规定各有特点。
（1）组织形式上，各地立法一般都规定了股权投资企业和股权投资管理企业可以采用公司制与合伙制两种形式，但天津市则规定了股权投资企业可以采取公司制、合伙制、契约制和信托制四种形式，浙江省则规定股权投资管理企业应当采取公司的形式。
（2）名称核准方面，各地的名称不一致，如北京市规定：“符合条件的股权基金或管理企业可在企业名称中使用‘基金’或‘投资基金’”，浙江省和上海市则规定表述为“股权投资”、“股权投资管理”。
（3）经营范围上，各地规定股权投资公司和股权投资管理公司的经营范围一般是对未上市企业进行的股权投资和股权投资管理，以及相关的咨询活动，但天津市则规定股权投资基金的经营范围还包括“对上市公司非公开发行股票的投资”。
（4）注册资本问题，各地一般都是分股权投资公司和股权投资管理公司规定注册资本，从各地规定来看，一般都要求以货币出资，但注册资本标准并不一致。
2.税收问题
税收是影响股权投资事业发展的重要因素，为此，2007年2月15日，财政部和国家税务总局联合颁布了《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》，对于采用股权投资方式投资于符合一定条件的未上市中小高新技术企业2年以上的，可以享受多项税收优惠政策，包括可以将投资额的70%抵扣该创投企业的应纳税所得额，且当年不足抵扣的，可在以后年度逐年延续抵扣，同时，从所投资企业获取的股息及红利利息均被视为税后收益而无须纳税。虽然国家有相关规定，但由于其适用范围受到限制，各地陆续出台了自己的税收鼓励政策，如天津市规定：①自然人有限合伙人适用税率为20%；②自然人普通合伙人，既执行合伙业务又为基金的出资人的，取得的所得能划分清楚时，对其中的投资收益或股权转让收益部分，税率适用20%。
除了税率的优惠以外，很多地方在地方税的征缴方面给予优惠政策。如北京市规定：在本市注册登记，累计实收资本在5亿元以上，且投资领域符合国家和本市产业政策的公司制管理企业，自其获利年度起，由所在区县政府前两年按其所缴企业所得税区县实得部分全额奖励，后三年减半奖励。再如，重庆市规定：股权投资类企业前两年的营业税全额返还，此后三年减半返还；自获利年度起，前两年的企业所得税地方留成部分由财政部门全额返还，后两年减半返还。对纳税确有困难的股权投资企业新购建的自用办公房产，免征契税，并免征房产税三年。同时，重庆市还对企业的高级管理人员给予个人所得税优惠。
3.其他政策支持
为了能够吸收股权投资类企业，各地还相继出台了很多措施。
（1）资金奖励。如浦东新区规定：当年在浦东新区进行工商注册和税务登记的股权投资企业和股权投资管理企业，以公司制形式设立的，注册资本达5亿、15亿、30亿的，分别给予500万、1000万元和1500万元奖励；以合伙制形式设立的，募集资金达到10亿、30亿、50亿的，分别给予500万、1000万和1500万元奖励；对浦东金融业发展具有重大意义的，加大奖励力度。
（2）拓展资金来源。如北京市规定：鼓励有条件的区县建立本区县股权投资基金；支持企业年金、地方社保基金按照有关规定投资在本市注册设立的股权基金；鼓励证券公司、保险公司、信托公司、财务公司等金融机构在本市依法依规投资或设立股权基金和直接投资公司。
（3）办公用房优惠。如上海市规定：在陆家嘴功能区和张江功能区租赁办公用房的，按实际租赁面积给以500元/平方米/年的房租补贴；在上述区域购买自用办公用房的，按购房房价给予1.5%的补贴。再如，重庆市规定：在我市规划的中央商务区、金融核心区和北部新区内，新建或购置自用办公房，按每平方米1000元的标准给予一次性补助。
（4）其他支持。包括：①给予企业投资便利，如北京市规定，支持在京注册的股权基金免费分享政府上市后备企业数据库信息，优先推荐本市优秀的上市后备企业；②拓宽基金退出渠道，如北京市对股权基金投资的本市企业，优先列入本市上市后备企业培育计划，支持其在国内外资本市场上市，同时，支持股权基金及其所投资的高新技术企业在中关村代办股份转让系统挂牌；③给予高管人员在住房、子女教育、户籍、医疗等方面以各种优惠政策，如上海市给予符合条件的股权投资企业高管人员以20万元住房或租房补贴。
二、皖江地区股权投资基金的法制环境现状
（一）皖江地区股权投资基金的立法现状
本文引言中笔者分析了安徽省于2009年成立了皖江产业转移基金，但与此相对的是安徽省在股权投资基金方面的法规与政策的严重滞后。迄今为止，包括皖江地区在内的安徽省出台的股权投资基金规范性文件主要是2009年的《安徽省创业（风险）投资引导基金实施办法》和《蚌埠市创业（风险）投资引导基金实施办法（试行）》，它是对政府引导基金进行规制，而非对股权投资基金进行统一规范，对于产业转移基金也未涉及。从安徽省现有资本市场的立法和政策规范来看，其涉及到股权投资基金的内容主要是在促进皖江城市带发展的政策规定中体现出来，但几乎乏善可陈。
首先，针对股权投资公司的税收优惠政策，2010年4月21日出台的《促进皖江城市带承接产业转移示范区发展若干税收优惠规定》中规定：“对创业投资企业采取股权投资方式投资于未上市的中小高新技术企业2年以上的，可以按照其投资额的70%在股权持有满2年的当年抵扣该创业投资企业的应纳税所得额；当年不足抵扣的，可以在以后纳税年度结转抵扣。”但这项政策其实是套用2007年财政部和税务总局出台的《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》中的政策规定。
其次，针对公司高管的税收优惠政策，2010年3月31日出台的《合肥市承接产业转移进一步推进自主创新若干政策措施（试行）》中规定：“创业风险投资机构的高层技术、管理人员，且年薪10万元以上的，将其实际缴纳的个人所得税省、市留成部分同等金额奖励给个人创新创业。”这一优惠与其他各市对金融人才的奖励政策相比也显得单薄。如上海市规定，对于股权投资企业的高管，按照其当年个人工薪所得形成全部财力的40%给予补贴；担任投资经理或项目经理职位的骨干人员，按照其当年个人工薪所得形成全部财力的20%给予补贴。同时，对于一定规模企业的副总经理以上级别人员给予每人一次性住房或租房补贴20万元。而天津市则更是给予股权投资企业高管在第一次购买商品房、汽车或参加专业培训方面都给予奖励。
再次，在支持企业发展方面，在《合肥市承接产业转移进一步推进自主创新若干政策措施（试行）》中规定：“落户我市的各类创业风险投资机构，因投资未上市科技型中小企业、在执行国家相关税收优惠政策后仍有风险亏损的，给予风险亏损额30％、最高1000万元资助。”与这一政策相比较，苏州市、杭州市等地区建立了系统性的创投风险补偿机制来化解投资风险、增强投资机构风险抵抗能力（1）。比如，苏州市是在企业自提一定比例风险准备金的基础上，财政再给予一定比例的匹配资金，形成创投风险补偿资金，对新设立的符合条件的创投企业给予启动资金补贴，对符合政府政策导向并投资于初创企业的创投企业在投资过程中出现的亏损，按其投资损失的一定比例给予风险补贴。相较之下，苏州市的规定具有制度化和全面性的优势。
除了以上政策规定，还可以从一些政府文件中找到与股权投资基金相关的政策措施，但都不具有系统性和针对性，这反映出安徽省在此方面需要做的工作还很多。
（二）皖江地区股权投资基金的立法问题分析
从安徽省的政策法规现状来看，股权投资基金发展的法制环境尚不健全，政策优惠也不具有优势和创新性，整体来看，存在以下几方面亟待解决的问题：
第一，立法機制不到位，政策散乱且适用性较差。相比于其他地区针对股权投资基金或创业投资基金进行专门立法的情况，安徽省内至今尚未有此方面的专门立法或统一政策出台，而在股权投资企业和股权投资管理企业的组织形式、注册资本、经营范围、配套措施等方面都缺乏法律规范。同时，现有的政策散乱无章且公开度不够，对于内外部投资者来说，很难全面获知安徽省的政策措施，直接制约了其投资积极性。再加上政府部门对该领域的认识不足，使得其政策掌握幅度较严，程序繁琐，内部职权分工不明确，这一系列的问题导致了相关政策适用不到位。
第二，政策主要是对高新技术企业适用，忽略了对传统企业、中小企业和待转移企业的金融支持。安徽省的股权投资基金奖励政策很多是针对投资高新技术企业或科技型企业的，但是，根据《安徽省高新技术企业认定条件》，“高新技术企业”的认定门槛很高且有行业限制。实际上，从股权投资基金的目标对象来讲，股权投资基金更多的是关注企业的成长性，而促成企业高成长性的因素可能是高新技术，也可能是具有创新商业模式的传统行业。［3］据统计，1999年新加坡的创新企业分布中，消费类企业占17%、通信与媒体占11%，均排名在投资前列。［2］119而根据中国风险投资研究院的统计，2009年中国50.47%的风险投资额是投给了传统行业，同时还有很多资金投给了医药保健、教育行业和金融服务等（2）。因此，一味地强调优惠政策适用中的高新技术标准并不具有当然的合理性。
第三，配套措施不够。影响股权投资基金设立和发展的政策因素很多，除工商登记、财政支持和税收政策以外，在分享政府上市后备企业数据库信息、拓宽资金来源与退出渠道、优先支持股权投资基金所投资的企业上市，以及高管激励、办公用房优惠、个人物资支持、子女教育、医疗等方面，各地都想尽办法给其提供优惠政策和吸引措施，力求全方位吸引股权投资基金的设立和投资。但反观安徽省，在此方面鲜有政策出台。
第四，引导基金的法律法规不健全。自2007年财政部、科技部等部门发布《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》以来，很多省市地区都制定了自己的引导基金实施法规，引导基金的建立对于启动和培育一地的股权投资基金市场具有积极意义。综合比较安徽省的《创业（风险）投资引导基金实施办法（试行）》与全国其他地方的实施办法，可以看出，该办法相比其他地区较为简单，而且对于引导基金的管理部门与职责划分、引导基金股权投资的评审决策程序、可申请引导基金投资的股权投资机构的条件、引导基金的投资方式与监督管理等多方面内容都没有予以规定。同时，该《暂行办法》有些条款难以具有适用性，如第六条规定：“省引导基金支持并参股设立的创业风险投资基金，须投向试验区以及安徽省其他地区的早期创新型企业，投资比例不得少于年投资总额的50％。”这种对年投资总额的限制性规定，将可能导致实践中难以执行。
第五，缺乏对产业转移基金的专项政策支持。借助产业转移实现皖江快速发展是安徽省今后一段时间内的工作重点，而皖江产业转移基金的设立，是借助金融力量推进这一工作的重要创新。但可惜的是，安徽省目前对这一类型基金重要性的认识似乎并不清晰，虽然基金已经成立，但是，仅从安徽省及省内各地市出台的相关法规政策来看，法制的缺失和不完备将难以对这一类型基金形成有效支持，更难以形成带动作用。
除此之外，安徽省也缺乏对外商股权投资机构的相关法规政策，对外资进入这一领域的态度不明朗，制度也欠缺，不透明和不清晰的法制状况显然不利于外商投资机构的进入，也难以起到鼓励其在省内进行投资的效果。其实，上述的一系列问题只是表象，其深层次则反映出的是安徽省或皖江地区的金融创新意识不强，对股权投资基金领域的理解不够，熟悉相关股权投资立法与运作方式的人才比较缺乏，这一问题不解决将严重制约安徽省和皖江地区股权投资基金的发展。
三、皖江城市带股权投资基金的法制环境优化
有鉴于皖江地区在股权投资基金领域所存在的上述问题，从优化基金运作的法律环境出发，本文从立法角度提出以下几点建议：
1.重视股权投资基金法律环境建设
股权投资是一个风险性非常高的行业，因此，其对一套稳定且完备的法律政策体系的需求非常迫切。对皖江地区来说，制约其股权投资基金事业发展的首要因素就是法律基础缺失，政策透明度不高，难以给投资者一个稳定可期的效果。为此，建议安徽省尽快出台统一的《安徽省（或皖江城市带）促进股权投资基金业发展实施办法》，并要放开政策限制，大胆借鉴各地乃至国外的有益经验，在工商登记、税收政策、财政政策、落户奖励、基金募集与退出、住房补贴、人才激励、项目对接、产业园区服务，以及外资基金管理公司设立等方面出台一揽子配套措施与法规，全力打造优良的股权投资基金法制基础。
2.明确政府部门分工，实行一站式服务
股权投资基金在设立以及运作过程中，经常会在工商部门、税务部门，以及具体投资项目的审批等诸多环节上遇到困难与障碍，需要与政府部门协调与沟通。为便于股权投资基金更好更快地解决各种问题，笔者建议，由安徽省内各地市的金融办成立“一站式”服务平台，在股权投资基金和各个政府部门之间牵线搭桥，使其可以在遇到困难或障碍时向服务平台寻求帮助。同时，该服务平台不仅要横向协调工商登记注册和税收缴纳等方面的实际问题，而且要在纵向上协助股权投资基金与安徽省级部门沟通，必要时，省级部门要与地方服务平台合力与国家商务、外商投资、外汇等主管部门进行协调，以帮助各类股权投资基金顺利地获得各层面的批准和支持。
3.加快建设股权交易平台，拓宽股权投资资本退出渠道
发展多层次资本市场一直是我国的金融发展目标，而对于股权投资基金来说，由于其并不谋求企业的控制权，因此，能够顺畅且有价值的退出始终是其关注的重点。为此，安徽省应重视新三板和股权交易市场等股权交易平台的建设，增强其体制覆盖面和区域影响力。同时，为实现这一目标，还要相应地建立信用评级机制和知识产权的评估、担保与交易机制等。以前者为例，要联合区域内外的银行、担保公司、证券公司、保险公司等金融机构和政府机构，搭建一个具有相当的公信力与知名度的信用评级机制，包括信用评级机构、信用评级规则、信用数据库有效共享机制等多方面内容。
4.完善政府引导基金法律法规，制定专门的产业投资基金和产业转移基金的政策规范
前面笔者指出了安徽省引導基金在制度和实践中存在的问题，建议安徽省借鉴其他省市的规定，因地制宜地进行自我完善。同时，有鉴于安徽省，尤其是皖江地区所具有的产业转移地利和政策优势，因此，建议安徽省鼓励皖江城市带各地区根据自身产业发展特色，设立产业投资基金或产业转移基金，重点为拟引入的项目提供资金，降低外来企业投资风险与顾虑，借此培育本地产业，做大做强重点产业链。不过，由于产业转移基金具有一定的特殊性，安徽省需要出台专门政策予以规范和支持。
5.组建具有一定影响力的股权投资基金协会
目前，包括北京、上海、天津等在内的多个城市都成立了自己的股权投资基金协会，这些协会的功能主要包括组织股权投资基金与项目、股权投资基金与投资人对接活动，举办股权投资国际论坛和研讨会，举办股权投资领域的培训，以及发布股权投资行业信息和研究报告等。借鉴这些地区发展经验，并考虑到安徽省股权投资基金事业起步比较晚，人才储备不足的现状，建议安徽省成立自己的股权投资基金协会，定期在上述举办省内外的信息交流活动，发布行业报告，开展专业知识培训，促进区域内基金与项目对接，逐步提升安徽省在股权投资基金领域的影响力。
注释：
（1）参见《关于加快苏州市创业投资发展的若干意见》和《杭州市创业投资风险补偿专项资金管理暂行办法》等省市规定。
（2）数据来源：中国风险投资研究院发布的《2009年中国风险投资行业报告》。
参考文献：
［1］邹菁.私募股权基金的募集与运作［M］.北京:法律出版社，2009:3.
［2］高正平.政府在风险投资中作用的研究［M］.北京:中国金融出版社，2003.
［3］石育斌.中国私募股权融资与创业板上市实务操作指南［M］.北京:法律出版社，2009:34.
（责任编辑 梦 玮）
