内容摘要：我国私募股权投资基金（简称PE）的发展和经济体制改革是齐头并进的，近年来，我国的创业风险投资业发展迅速，在政府引导和股市推动的双重作用下，机构数和资本额不断创出新高，但由于我国《公司法》对公司对外投资比例的限制，缺乏有限合伙企业的法律以及资本市场的缺陷，导致了私募股权投资基金以“两头在外”的形式为主，即基金的募集和退出都在境外完成，私募股权基金在实际操作中容易误入“非法集资”、“集资诈骗"或者其他违法犯罪活动”歧途。根据私募股权投资基金的特征，文章指出，需要按照适度监管的原则，将政府监管与行业自律相结合，为私募基金行业的发展提供一套比较完整的运作规则和管理制度。
关键词：私募股权投资基金监管
我国私募股权投资基金发展历程
我国探索发展创业投资的历程始于20世纪80年代。其后10多年间，由于受制于法律体制和市场环境等因素，私募股权投资基金一直未能取得实质性的发展。
1998年，国家公布了《关于建立风险投资机制的若干意见》，我国的PE开始全面起步。然而，由于相关配套政策迟迟未推出，PE的发展步履蹒跚。进入21世纪后，PE有了突飞猛进的发展。2005年，我国公布了《创业投资企业管理暂行办法》等，积极推进了PE的发展。随后，我国陆续推出配套的政策和法规。2006年3月，公布的“十一五”规划提出要“发展创业投资”；2007年3月，修订《合伙企业法》，允许PE以有限合伙制形式设立；2007年11月颁布《企业所得税法实施条例》，对PE实施税收优惠。从此，我国PE行业进入快速发展期。
2008年新募集基金数和募资金额均创历史新高。2008年底全球金融危机爆发，导致2008年第四季度PE的基金募集大幅放缓。但是，2009年创业版的推出、保险业和银行开始业务创新并期望进入PE市场等利好消息使得我国PE又迎来了第二个发展的小高潮。2010年是我国私募股权投资市场发展历程中有标志性意义的一年，市场迎来了强劲的反弹。因为我国经济仍将保持快速发展的态势，企业发展的潜力将被不断挖掘，私募股权基金的发展的态势仍将十分迅猛，其长期吸引力是显而易见的。
但是，我国PE的发展也受制于以下因素：本土投资机构资金实力相对薄弱；基金管理和服务水平不够专业；投资者和项目存在信息不对称问题 ；退出渠道有限；缺乏良好的法律和政策环境：法律法规不健全；政策之间相互矛盾；税负过高等。
我国私募股权投资基金监管现状
但就目前我国的PE环境来看，规范和保障私募股权投资基金发展的法律法规并不健全，甚至存在政策法规之间相互矛盾以及监管严重缺位的情况：
（一）没有一部统一的PE的法律或办法
关于私募基金监管的法律，可以从《证券法》、《公司法》、《信托法》、《创业投资企业管理暂行办法》（以下简称《创投暂行办法》）、《合伙企业法》等法规中找到相关的规定。对外商股权基金的规定可见于2003年实施的《外商投资创业投资企业管理规定》；新《证券法》（2006年施行）和《公司法》，其中明确规定发起人为200人以下的股份有限公司不作为公众公司，这可以视为公募基金与私募基金人数的分界线；《创投暂行办法》规定了股权投资企业所应遵循的设立与备案条件、经营范围、政策扶持、监管办法等；2007年3月，我国修订《中华人民共和国合伙企业法》，对有限合伙企业作了详细规定，这使得有限合伙股权基金的设立有法可依；2007年11月开始施行的《企业所得税实施条例》，对私募股权基金实施税收优惠；2008年6月施行的《信托公司私人股权投资信托业务操作指引》给募集资金的信托股权投资的行为提供了法律依据……。虽然公司法、证券法、合伙企业法和信托法为私募股权基金三种形式（公司制、合伙制、契约制）的设立提供了法律依据，但是我国目前关于具有私募股权性质的基金的批准设立、基金的构架的操作，税收的征收等，还没有配套的法律法规，只能依照其他的规定。这些依据多为行政法规、部门规章或者政策性文件，从法律效力的的层次而言明显低于国家法律。外资PE的准入、金融机构的准入仍受到限制，有限合伙制PE的设立还存在注册难、开户难等问题，各类PE面临的不同税收规定导致的税收的公平性争议。缺乏一套专门的私募股权基金监管法，导致了这些基金在操作上面临无法可依的尴尬境地，也不利于保护基金的合法利益。
（二）私募基金多头监管导致监管缺位
2002年，国务院成立了国家发改委中小企业司、商务部、财政部综合司、证监会机构部、科技部等十部委联系会议，负责研究和制定创业投资行业的有关问题。但由于参与的部门太多，造成“政出多门”现象的发生，出台的政策也往往自相矛盾。另外，监管的不一致还体现在没有明确的监管主体。国家各监管部门各自订立了一些部门的规章制度，对私募基金的监管各有涉及。如工商部分监管其注册，商务部分对外资基金进行监管，金融监管机构对涉及保险、证券、银行等金融类企业进行审批，发改委对创投企业进行监管，证监会对私募基金所投资的企业的上市问题进行监管。各监管机构之间未能就行业标准和范围达成一致，容易出现过度监管或监管真空的情况。
虽然发改委曾经在20世纪90年代拟出台《产业投资基金管理暂行办法》，但是却始终未能成行。2009年，又推出了《股权投资基金管理暂行办法》草案，正式书面征求法制办、国资委、商务部、财政部、银监会、证监会、保监会等有关政府部门的意见。但截至目前，各部门尚未就该办法达成一致意见。
我国私募股权投资基金监管政策完善建议
（一）明确监管原则
1.以保护投资者利益为核心。随着经济的发展，两权分离出现，与此同时，私募股权投资基金的特殊形式也应伴随着投资者与财产权利相互分离而发生变化。投资者不考虑管理，只负责出资，因而只分享财产的收益；实际进行经营管理的是专门的管理者，在这种情况下，自然产生了信息不对称的问题，以及道德风险和逆向选择，管理者为了追求更大的利益，难免会伤害到投资者的利益。
2.把握监管尺度。我国私募股权投资基金不是监管不足，而是监管过度。要树立适度、有效监管的理念，在监管过程中把握监管尺度。适度监管原则可以在防范私募股权投资可能带来的市场风险的同时最大程度地实现私募股权投资的效率。政府应将促进私募基金的发展和防范其带来的相关风险放在同等位置，把握好监管尺度，防止“一管就死”的情况出现。对于法律法规的制定要配合监管目标，即在效率优先把握监管尺度的基础上对私募基金的监管权进行合理配置，结合我国国情来进行私募股权投资基金的监管。
3.基金自治、行业自律和政府监管有效制衡原则。在我国私募股权投资基金监管过程中，要发挥基金自治、行业自律和政府监管三者的协同效应，实现三者的有效制衡。基金自治是指利用私募股权基金自身管理的便利基础，如内部控制机制、股权激励机制等具体规定，来约束投资者的投资行为和管理者的管理行为，提高私募股权投资基金的投资效率，这是对私募股权投资基金微观层面进行监管；行业自律指利用行业监管惯例、行业准则发挥行业协会的自律监管作用，约束业内机构和人员的行为，促进整个行业的发展，这是对私募股权投资基金中观层面进行监管；而政府监管则更加注重宏观方面的法律法规的制定，积极体现政府引导作用，控制市场风险，维护私募股权业的运行秩序。只有坚持基金自治、行业自律和政府监管有效制衡原则，才能够实现私募股权基金的微观、中观和宏观层面的全方位监管。
4.实事求是原则。国外以自律为主的PE监管有三个重要前提：成熟理性的机构投资人、高度重视声誉的职业道德环境和成熟的市场环境。而我国目前并不具备上述三个条件，因此我国的私募股权投资基金监管应该从具体国情出发，结合我国基金投资人、基金管理人和资本市场的实际情况，实事求是，因地制宜地制定符合我国私募股权投资基金现状的监管对策。
（二）建立核心监管机构
巴塞尔协议的条款充分指出了金融监管机构的自主权的重要性。明确私募股权投资基金的监管机构，可以更加专业、科学、有效地实施监管，提高基金运作效率及行业发展。证监会、银监会、保监会、国家发改委等都属于金融监管机构。由于PE是我国资本市场中的一种金融机构，建议建立以证监会为主、其他职能部门为辅的二级核心监管体系。私募股权投资基金的发起、设立、运用与退出等应当与证监会紧密联系，涉及外商投资企业的引入由商务部协调，而有关外汇管理的问题由外管局提出意见，发改委应当成立中小企业的独立部门，向财政部门申报扶持基金预算，并根据国家政策引导基金发展，从而推动中小企业发展，维持社会稳定与持续发展。在监管中要注意遵循市场化原则，降低政府在金融活动中承担的风险，为PE的发展提供具有一定约束力的监管环境，并对社会公众利益有益的外部行为实施监管，以便保障公众权益。
（三）完善监管法律体系
目前，我国对私募股权投资基金的政策法规在许多法律法规中都能有所体现，国家各部门分别根据自身的情况，对私募基金都进行了不同的规范管理。但这些监管规则的法律效力层级较低，无法对私募基金的法律性质、合格投资人、与相关方的法律关系等重大基本法律问题作出规定，存在法律空白。因此，有必要针对私募股权投资基金建立一套完整的监管法律体系，以利于打击非法私募基金、保护投资者利益，支持运作规范的私募基金发展壮大。要在现有法律制度的基础上，制定和完善PE相关的法律法规来规范与约束PE的行为，防范其可能带来的风险。并完善私募股权基金的发起、运作、退出的办法和完整机制，尽快推出股权投资基金管理办法，让行业参与者有法可依、有例可循。
（四）支持成立私募基金自律组织
私募股权投资基金具有向特定对象不公开募集资金的特征，所以政府和法律不能过多干预监管，应该强调行业自律机构的规范作用。在地方政府及国家有关部门的扶持下，我国首先于2007年在天津成立了首家私募股权基金协会，此后，湖南、北京、上海等PE协会相继成立，为私募股权投资基金的发展发挥了一定的自律监管作用，也为全国性的协会推出打下了坚实的基础。但是这些地方性的自律组织缺乏统一性和权威性，所以有必要建立统一的全国性私募股权投资基金协会。组建定位明确和职能清晰的全国性协会，并赋予其政府机构一定的监管职责，即行业规制权，对于加强行业自律、协助政府发展私募基金行业有着重要意义。这将对政府利用行业自律来发展私募基金起着积极作用。私募股权投资基金协会在会员和政府之间起着联系双方的桥梁、纽带作用，有利于推动该行业的稳定健康发展；该协会的职能是制定行业自律规则，维护属下会员的合法权益，监督、检查会员行为，制止业内不当竞争，对从业人员组织培训，加强投资者教育，对行业发展中的关键问题组织探讨、研究工作，以及开展行业的国际交流工作等。
（五）快速培养私募股权基金所需的专业人才
私募股权投资的特点决定其成功经营需要相关投资知识功底比较扎实的专业人士。而在我国市场活跃的大多是外资或中外合资的私募股权投资，本土专业人才的匮乏给我国PE市场的发展造成较大的障碍。所以要加大基金管理人员培养力度，建设一批高素质的专业化基金管理团队；逐步建立职业基金经理人市场，形成基金管理的优胜劣汰机制；积极引进境外优秀基金管理机构参与PE管理，以全面提高基金管理水平。
参考文献：
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3.庞跃华,曾令华.私募股权基金监管模式的国际比较及中国选择[J].财经理论与实践，2010（5）
4.张杰.我国私募股权基金监管模式研究.[J].现代管理科学，2009（12）
作者简介：
郭健（1977年-），女，湖南安乡人，清华大学－香港中文大学2007级FMBA，主要研究领域为并购与投融资财务研究。
