摘 要 当今中国正在发生广泛而深刻的变革,全国各地公安机关为顺应日趋开放、多元化的社会发展,建立、完善适应新形势发展要求的公安行政管理模式,不断进行积极探索,在改革实践中推出许多成功经验。加强公安机关服务职能,已成为当前公安行政改革的重中之重。推进公安机关的服务职能建设首先要对服务型公安行政进行理论梳理,依据民主行政理论、新公共管理、新公共服务等理论,总结近年来服务型公安行政建设的实践,提出相应对策,从而使服务型公安行政建设迈上新台阶。
关键词:服务 公安行政 以人为本
中图分类号:D631文献标识码:A
一、服务型公安行政的内涵和特点
(一)服务型公安行政的涵义。
如何理解公安机关“服务”?或者说如何把握“服务型”公安行政的具体含义,是搞好服务型公安行政建设的出发点和理论起点。在建设和谐社会新的历史时期,我们必须以时代和发展的眼光重新审视公安机关“服务”的含义。给“服务”纳入新的内涵,并努力打造、系统构建与新时代要求相适应的服务型公安行政。笔者认为,所谓服务型公安行政是以为公民服务为宗旨,承担着服务责任,并且重新提倡和灌输公仆意识、服务意识,确立从追求管理效果转变为强调服务效能,从以权力为中心向以规范为中心转变,以全面建设小康和社会主义和谐社会为目标,以解决民生问题为根本着眼点,以提供公共安全服务为内容的一种服务型的、高效的体现民主组织结构的公安行政管理方式。现代服务型公安行政就其实质而言是对原有公安行政管理方式的调整、改革与创新。
(二)服务型公安行政的特点。
1、以人为本。公安机关作为我国政府社会公共安全管理职能部门,必须坚持“以人为本”为核心,具体落实到警政建设和警务改革的实践过程中,要求做到两个方面:一是在警政建设和警务工作的社会服务价值取向上必须坚持“以民为本”的宗旨,即坚持“立警为公,执法为民”,一切以维护人民群众的公共安全利益为根本出发点和落脚点。我国《人民警察法》明确规定,人民警察必须依靠人民的支持,保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民监督,维护人民的利益,全心全意为人民服务。二是在警政建设和警务工作的内部管理价值取向上必须坚持“以警为本”的原则,确立民警在队伍管理中的主体地位,营造实现自我价值的良好环境,要求各级公安机关的领导层必须关心警员,尊重警员,培养警员,服务警员,激励警员等,增强公安机关的向心力和凝聚力,增强其工作主动性和积极性,让有知识、有能力的民警脱颖而出。
2、公正执法。公安机关作为武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量,维护社会的公平和正义是义不容辞的职责和使命。面对经济社会的不断进步,面对人民群众对社会公平和正义不断提出的新要求,公安机关必须全面推进依法行政,始终坚持执法为民、公正执法,切实为维护社会的公平和正义,为构建社会主义和谐社会做出应有的贡献。“让人民满意”是公安机关执法的出发点和归宿,也是衡量公正执法的最基本的标准。严格、公正、公开执法,既关系到公安权威的树立,公民合法权益的保护,党和政府的形象,社会主义法治原则的正确贯彻实施,也是使公安工作做到政令、警令畅通的保障。
3、高效服务。公安机关要适应执法为民的要求,必须在提高管理效率和服务水平上下功夫。第一,要认真履行警察的职责,忠实完成法律赋予的各项任务;第二,要立足岗位不断改革和完善各项服务措施、文明执法,开展多方面、高质量的便民、利民活动,以真情换理解,以奉献赢民心,以实干求稳定。为经济建设和社会发展提供力所能及的服务,切实做到从点滴抓起,防微杜渐、未雨绸缪。急群众之所急,帮群众之所需,热情为群众排忧解难。第三,积极履行为民服务承诺,面对面听取群众意见,本着“向人民学习,为人民服务,请人民评判,让人民满意”为原则,密切公安机关与人民群众的联系,展示公安机关良好的社会形象,热情高效服务。
二、服务型公安行政建设的理论基础
服务型公安行政是对传统管制型公安行政模式的一种根本性变革。公安行政模式在向“服务型”转变的过程中,支撑服务型公安行政这一全新模式的,是近现代产生和发展的诸种先进理论。
(一)民主行政理论是服务型公安行政的理论基石。
民主行政所反映的政府与公民之间的关系,在于尊重人民主权和意愿实现,实现社会正义和社会公平。政府的权力来源于公民的委托,因此从理论上来说,政府与公民之间是一种服务关系,或者说是一种双向合作关系。应当以公众意愿、公众利益为导向,发展以社会公众为中心的政府组织和公共政策,强调政府代表公共利益的职能地位,强调公众参与、政府信息和公共政策的公共性,反对政府自利和代表党派利益。因此,要实现民主行政则必须开通公民表达利益要求的民主渠道,建立相应的民主行政模式。
我们知道,民主行政理论在公共行政的理论发展进程中很久以来是被忽视的。但20世纪30年代之后,随着大政府时代的来临,特别是60年代之后,随着大量新的社会问题的涌现,行政机关的服务对象越来越多,服务需求也越来越高,行政环境日趋复杂多变,行政机关行使自由裁量权的范围和领域也随之扩大。在这种情况下,通过单纯的控制立法机关即政治领域的民主,显然已经不能保证行政领域的民主问题了,这些问题的出现迫使行政理论要重新思考行政领域的民主问题。而民主行政理论的出现,使民主随之成为行政领域里一个不可回避的重要价值选择。在近20年,民主行政在实践领域也已经得到长足发展。公安机关作为权威性的以强制力为后盾的国家行政力量是特殊性的行政行业,在这个文明高度发展的时代,作为人民民主专政工具的警察,用专政手段治理社会是远远不够的,还应该牢记为民服务的宗旨。正确对待手中的权力,树立公民本位意识,使之更好地满足公民的需要、更好地服务于社会。
(二)新公共管理理论、新公共服务理论是服务型公安行政的核心内容。
公共行政学在其一百多年的发展过程中也经历了几次范式转变。传统的公共行政强调效率理念,认为政治与行政应该分开。如果说,在政治范围应该讲民主的话,那么行政范围就要讲效率。因此,行政人员应具有“工具理性主义”。在1968年“明诺布鲁克”会议上,弗里德里克森等人提出,要彻底抛弃政治——行政二分法,重视公共行政中的价值研究,在政府管理中要更加突出“公平观念”;要体现公民对政府工作的参与,关注公民的满意程度,强调对公民要求的“回应”。这些主张,无疑是在早期民主理念基础上,使政府工作进一步向服务回归。然而,公平观念与效率观念从来就是一对矛盾。当较多注意了公平之后,效率问题又会突出。20世纪70年代中后期,由于西方各国普遍面临“滞胀”的困绕,由撒切尔夫人开端的行政改革浪潮又逐渐发展成了一股“再造政府”的运动。他们崇奉新制度经济学的理念,从“经济人”假设出发来寻找解决政府问题的方法。紧缩财政政策、努力提高公共生产力、改变公共服务的实现形式(承包和私有化等)、重构官僚组织、决策中的分权、绩效管理、聘任制、培养具备企业家精神的公共管理者等等成了他们探寻的主要措施。这种情况下,虽然“顾客”理念的引入有助于约束政府的服务行为,但市场机制、竞争机制的引入,管理主义的盛行,终将抵制公共精神与公共服务观念,削弱公民的主人地位。正是由于新公共管理模糊了政府与公民、政府与社会之间的本初关系,严重损害了现代民主制度所倡导的宪政主义与公共精神,社会开始呼唤一种新的政府运行模式。于是,新公共服务理论应运而生。以珍妮特•V•登哈特、罗伯特•B•登哈特为代表人物的新公共服务理论,为政府管理提出了一个全新的管理模式和管理理念。新公共服务是在以往各种管理模式基础上发展而来的一种真正以公民为本位的政府运作模式。它提倡公共利益、公民权利、民主程序、公平和公正、回应性等理念。它强调公民优先,明确区分了“顾客满意”原则与“公民满意”原则,表达了一种对民主价值的全新关注。正如登哈特强调的:“与新公共管理(它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念之上)不同,新公共服务是建立在公共利益的观念之上的,是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。”政府的作用应该更多地体现在为公众营造一个诚信的、没有限制的对话环境,并确保在这样的环境下经过一定程序形成的解决方案能够符合公平正义原则。新公共服务理论尝试鼓励让更多的人履行自己的公民义务,认为政府应该特别关注公民的声音而不是顾客的要求。新公共服务理论虽产生于美国,然而其倡导的公民主权、公共利益至上、责任政府、民主行政及人本主义理念对于中国正在进行的以构建服务型政府为核心的新一轮行政体制改革而言,具有一定的借鉴意义。从这个角度看,新公共服务为公共行政的今天和未来提供了一种全新的行为模式选择,也成为服务型公安行政建设最核心的内容。
三、服务型公安行政建设的具体途径
(一)深入开展宗旨教育,更新观念,牢固树立执法为民思想。
人民群众是公安机关的衣食父母,也是公安工作赖以开展的力量之源。因此,全心全意为人民服务是公安机关的根本宗旨,也是公安工作的根本出路。坚持“以人为本”、“以能育人”、“以理服人”的理念,牢固树立了全心全意为人民服务的意识,在工作中时时处处为群众着想,作到权为民所用、情为民所系、利为民所谋、事为民所办。要树立群众观点,从最基本的环节做起,从最细微的日常工作开始。公安机关作为行政执法机关,其全心全意为人民服务的宗旨主要是通过执法来体现的。其一切职能都是通过执法活动来实现的。依法执法、规范执法是“有法必依,执法必严,违法必究”的法的原则的具体贯彻,其执法活动能否正确地依法执法、规范执法直接关系到法律的实施和法制的权威,关系着社会秩序与公正,关系着民众的权利与自由;同时,也关系着警察的自身形象和处境,影响到党和政府的执政地位。因此,公安机关和人民警察做到严格、公正、文明执法就是对人民根本利益的最直接、最有力、最有效的维护,就是最好地为人民服务。
(二)努力掌握服务本领,认真履行职责,强化人民警察的服务职能。
在不同的历史时期,公安机关的工作重点不同。努力建设与经济发展想适应的公安队伍,要不断提高公安队伍的业务素质,强化工作技能技巧。当前,积极以“大学习、大讨论”为契机,加强政治、业务学习,提升团队协作意识,坚持社会主义法治理念,优化管理模式,加强内部管理,完善工作机制,营造赶超氛围,树立典型先进形象,以点带面,不断提高队伍整体素质;强技能、强体能、强效能,提升队伍战斗实力。深化练兵与三基工程建设相结合,以“带、帮、教”的形式,加强业务知识、技能培训,坚持基础内容全面学,薄弱环节重点抓;创新工作思维,拓宽信息渠道,促进联动机制效应,有效利用信息资源共享,加强情报收集,促进工作效能。每个民警以其实际行动树立公安机关的良好形象。
(三)正确界定警察的服务内容,重塑标准,全面提升警察服务的质量。
提升警察的服务质量:一是应确保警察自身素质的提高。在新的历史条件下,公安机关要维护好重大战略机遇时期的社会稳定,切实肩负起巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保证人民安居乐业的重大政治和社会责任,就必须提高自身素质。二是正确界定警察的服务内容。笔者认为,确保警察服务职能的充分发挥,必须以人民警察法为依据,结合警察的法定职责和权限,充分考虑警察的实际承受能力,向“有限公安”转变。三是要制定服务标准,服务的本质在于提供更多的便利,服务的标准既是公共服务者提供服务的行为准则,也是公众对公共服务进行有效监督的重要依据。要根据公安机关各个部门的不同职责、任务与特点,制定各自的服务指南和服务标准,以保证公安机关能够充分履行好服务职能,提供符合规范、质量与数量均达标的公共服务产品,使广大公众的利益切切实实地予以实现。
(四)完善绩效评估机制,严格实行服务监督。
警察绩效管理从制度上扩大和保障了公民对公安机关提供公共安全产品和服务的需求、参与、知情和监督的民主权利;保障实现组织管理的广泛民主。警察绩效管理制度以“服务对象(人民)满意”作为其管理的核心价值标准,把评判权交给服务对象,要求公安机关全体民警必须切实做到“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”。公安机关在为社会和公众提供公共安全产品和服务时,既要满足人民群众不断增加的量的充分性要求,更要注重质的适应性要求,充分适应“人民群众的民主法制意识不断增强,政治参与的积极性不断提高,对发展社会主义民主政治和落实依法治国基本方略提出了新要求”。警察绩效管理“人民满意”标准,促使公安组织及其成员突破传统“管制”、“管理”、“重打击轻服务”、“重强制性权力的实施轻非强制性权力的运用”等执法观念和管理模式,在执法工作上去简单化,切实“把打击犯罪与保护人权有机结合起来,追求效率与实现公正有机结合起来,执法形式与执法目的有机结合起来”,“在所有的公安工作和执法行为上充分体现公平和正义”。警察绩效管理的沟通机制改变了公安机关传统的“单方性”、“管制性”管理模式,增强了公安机关的回应力和透明度,从制度设计上要求和保障公安机关拓宽反映社情民意的渠道,完善了解民情、反映民意、集中民智的机制。
建设服务型公安机关是公安行政体制和管理方式的一次革命,这就要求公安机关在有针对性地解决现有问题的基础上,必须与时俱进,积极而稳妥地推进公安行政体制改革,大胆进行制度创新。因为体制和制度层面的改进和创新对于建设服务型公安机关具有根本的意义,公安机关只有适应社会主义市场经济和我国加入WTO参与国际经济竞争的需要,来改革公安行政体制和制度中与服务行政模式不相适应的方面,才能确保公安机关真正做到以服务对象为导向,使服务型公安机关的运行和举措能实现法制化和规范化,从而避免服务型公安机关的建设成为一时的炒作和做表面文章。公安行政体制改革涉及到机构、人员、管理机制等方方面面的变革,从建设服务型公安机关的角度来审视,本着效率和效益的行政追求目标,公安行政体制急需在改变机关化作风,提高队伍战斗力方面进行改革。我国公安机关在建设服务型公安机关中,应该积极地探索制度创新的途径,根据我国的国情,把公安机关承担的某些职责在不影响社会治安和稳定的前提下进行适当的分离,交给其他社会组织承担。这样不仅可以减少公安机关的工作压力,有利于公安机关把有限的人力、物力和财力用在刀刃上,而且也可以精简公安机关的规模,提高警力的素质和工作效率。这对于服务型公安机关的建设也是非常有益的。当然,这些问题涉及到我国政府行政改革的原则和总体思路,必须积极思考,慎重行事。
综上所述,公安机关作为政府的重要职能部门,应该以为人民服务为宗旨,以为社会服务为己任,切实维护社会的公平与正义。所以在当代,公安机关最重要、最广泛的职能和最根本的任务就是为维护公共利益而根据公民的需要来提供公共服务。在这个框架之下,公安机关可以采用管理主义思想、管理技术与管理方法来管理公安机关的公共管理活动,提高效益或效率以更好地为公民服务,更好的实现公共利益。我们在推进服务型公安行政建设的过程当中,既需要公安机关和人民警察的不懈努力,更需要全社会的参与和支持。只有全社会的参与和支持,才能有力地促进现代“服务型”公安行政建设。
(作者单位: 中国人民公安大学)
参考文献:
[1]罗伯特•B.登哈特.公共组织理论(第三版).中国人民大学出版社,2003.
[2]公安部政治部全国公安民警学习贯彻“二十公”精神100问答.中国人民公安大学出版社,2004.
[3]井敏.构建服务型政府理论与实践.北京大学出版社,2006.
[4]张兆瑞.中国式警察管理.中国人民公安大学出版社,2007.
[5]唐铁汉,袁曙宏.公共服务创新.国家行政学院出版社,2007.
[6]詹伟,朱云云.试论我国服务型公安行政模式的构建---兼谈英国当代警务改革对我国的启示.中国人民公安大学学报,2006(3).
[7]王鹰著.政府公共警察研究――我国转轨时期公共管理视野中的警察基本问题.四川大学出版社,2001年12月第1版.
