摘 要：美国公民治理与中国村（居）民自治存在着诸多共性：二者在价值取向上均倡导公民充分参与，彰显直接民主的价值；在理论基础上，均以人民主权理论为理论基石；在制度设计上，均以居民自治作为基层社会治理的设计原则；在发展路径上，均以各自的自治传统为依托。但基于中美各自成长土壤、历史文化的迥异，美国公民治理与我国村（居）民自治更多地凸显着各自鲜明的个性。因而，这两种自治模式又在恪守各自国域价值取向的规导下，寻求不同的理论导向，进行不同的制度设计，遵循各自的发展路径。
关键词：公民治理； 村（居）民自治； 辨析
中图分类号：C93； 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2011)02-0047-10
作者简介：
史云贵，四川大学公共管理学院副教授、博士；张 婧，四川大学公共管理学院行政管理专业研究生 （四川 成都 610064）
作为现代基层社会治理的基本形态，无论是美国的公民治理，还是我国的村（居）民自治，均试图建立一种更加关注公共性与民主价值、更加适合现代基层公共事务治理实践需要的社会治理模式。由于基于各自成长的历史文化和现实环境的迥异，美国公民治理与我国村（居）民自治各自凸显出自己的鲜明特征，具有明显国度文化的差异性。本文拟运用比较行政学的研究方法，从价值取向、理论基础、制度设计、发展路径四个维度对二者的异同进行论析，以期为完善中国特色的基层社会自治制度提供理论参考、路径选择与模式借鉴。
一、美国公民治理与我国村（居）民自治共性的四维比较
美国公民治理与我国居（村）民自治存在着诸多共性：二者在价值取向上均倡导公民参与，呼吁直接民主价值；在理论基础上，均以人民主权理论为理论基石；在制度设计上，均以自治为设计的基本原则；在发展路径上，均以各自的自治传统为依托。
第一，二者在价值取向上均倡导公民充分参与，彰显直接民主
虽然基于公民政治参与的代议制政府已是现实中的“好”政府了，但这种彰显精英民主的间接民主远不能满足当今公民大众对民主的诉求。在一个以公平求统一的现代社会，理想的公民参与显然是一种能够彰显公民自主治理的直接民主形态。以美国为代表的西方民主国家，公共权力的来源是自下而上的，即地方公共权力来源于村镇自治权力的让渡，而联邦政府的公共权力源于州公共权力的让渡。因而，彰显直接民主价值的公民治理，则是英美国家自由民主制度的基石。作为人民当家作主的社会主义国家，村（居）民自治是我国人民当家作主的社会主义民主政治在基层社会治理的必然要求与现实反映。因而，具有中国特色公民治理之谓的基层社会自治制度也就成为了我国基本的政治制度之一。
此外，无论是美国的公民治理还是我国的村（居）民自治，都在不同程度上受到“以公民为中心”的新公共服务思想的影响，都强调了“公民本位”与“服务本位”——公共行政官员应有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导角色来为公民服务（注：Janet V.Denhardt and Robert B.Denhardt,The New Public Service: Serving , not Steering,Armonk, NY: M.E. Sharpe, 2003, p.151.）。“公民治理”(Citizen Governance )，即由公民自主治理，但并非所有的公民参与都属于真正的、富有意义的公民治理，只有公民政治参与表现出完全的自主治理，公民获得了比较完全的控制项目运作的权力时，才是真正富有意义的公民治理——公民角色要从政府服务的被动消费者转变为社区治理的主动参与者 （注：Richard C.Box,Citizen Governance: Leading American Communities into 21st, California: Sage Publications,Inc.,1998, pp. 35.）。党的十七大明确指出，在我国城乡基层社会，“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督” （注：胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》（单行本），人民出版社2007年版，第30页。）。因此，我国的村（居）民自治就是城乡基层群众在中国共产党的领导下，依据国家法律和党的政策，民主选举基层群众性自治组织的负责人，对基层公共事务和公益事业进行民主管理、民主决策、民主监督的制度、规范与实践活动。
第二，二者均以人民主权理论作为理论基石
卢梭开创的人民主权理论，从根本上解决了公共权力的合法性来源问题，奠定了世界近现代民主政治的基石。人民主权理论主要包括以下内容：其一，个体通过以“公意”为基础的社会契约，由自然人转变为政治人，即公民。其二，公民本质上是自由的，即“人生而自由”，但这种自由应是指政治自由，即契约下的自由。其三，共和国是一种“立法者共同体”，在这共和国中，主权属于公民全体，法律是公意的表现，政府则是法律的执行者。其四，公民既是治理者，又是受治者。公民对法律的服从不过是在服从公意，也就是在服从他自己。“能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府；任何参加，即使是最小的公共职务也是有益的，这种参加范围的大小和社会一般进步程度所允许的范围一样；只是容许所有人在国家主权中都有一份才是终究可以想望的。”（注：［英］J.S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第55页。）
如果说，人民主权在国家和高级地方政府治理层面上表现为代议制政府主导的参与型治理的话，那么，它在基层社会则更多地表现为一种更为直观彰显人民主权的直接民主价值的社会治理形态。美国公民治理，强调公民是社区的治理者，而不是消费者，“民众就是社区的所有者和主人，他们承担着社区治理的责任”，“公民有权选择他们需要什么样的公共服务，需要多少公共服务，以及需要以怎样的方式提供公共服务，而不再是由选任官员或公共服务职业者一厢情愿地决定”，“在现实中，公民不仅仅是消费者，他们还是社区及其提供的服务的所有者”（注：参见［英］理查德•C. 博克斯《公民治理——引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第3、8、77页。）。作为人民当家作主的社会主义国家，我国宪法明确规定了“国家的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。而《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》则具体规定了我国实施村（居）民自治的基本原则和运行机制。
第三，二者在制度设计上，均以自治为基层社会治理的设计原则
一方面，二者都强调了公民应当将处理基层公共事务视为自己的权利，并积极参与治理。美国公民治理是“以公民为中心”的治理结构（Citizen-centered governance structure）（注：Richard C.Box，Citizen Governance: Leading American Communities into 21st， California: Sage Publications, Inc., 1998, pp. 11.
